II SA/Gl 554/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...]r. M.S. zgłosiła do Urzędu Miasta w K. uzyskanie władania na zasadzie samoistnego posiadania nieruchomości gruntowej obejmującej działki Nr [...]na karcie mapy 43 obręb B-Z. We wniosku poinformowała, iż włada nieruchomością jako posiadacz samoistny od [...]r. oraz wniosła o ujawnienie jej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako posiadacza samoistnego ww. działek. W załączeniu do wniosku M.S. przesłała kopię postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz kopię złożonego w Urzędzie Miasta K. formularza dotyczącego informacji w sprawie podatku od nieruchomości. Organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku zgodnie z przepisami §§ 12, 45 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynku (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz stosownie do treści art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 192, poz. 1287 ze zm.). Mimo wezwania M.S. nie dostarczyła do organu I instancji wymaganych prawem dokumentów. W tej sytuacji decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta K. żądanej zmiany, polegającej na ujawnieniu M.S. jako posiadacza samoistnego działek nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ zauważył, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków, popartym orzecznictwem sądów administracyjnych, zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także aktów normatywnych. Zatem organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. W odwołaniu od decyzji M.S. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez pozytywne rozpatrzenie wniosku z dnia [...]r., względnie o przekazanie sprawy organowi pierwszoinstancyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie przepisu art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącego że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającego. Odwołująca powołała również nieobowiązujące już przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, a także rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek wpisany jest – od założenia ewidencji gruntów – jako właściciel A.G.. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części. Natomiast z przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wynika że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W przypadku braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają (§ 10 ust. 2). O wykazaniu w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych, które nieruchomościami władają, orzeka starosta w drodze decyzji (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Jednakże zdaniem organu II instancji przepisy § 10 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, należy odnieść tylko do gruntów państwowych i samorządowych, zgodnie z powołanym wyżej art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z powyższego wynika upoważnienie dla ministra do określenia w drodze rozporządzenia m. in. szczegółowego zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, zapewniającego informacje o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami. Z przepisu art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie można zatem wyprowadzić uprawnienia do rozszerzenia zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków dla ministra, który wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 roku. Podkreślono, iż zgodnie z art. 20 ust. 4 powołanej ustawy Rada Ministrów może rozszerzyć, w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej. Kompetencje do wydania aktu wykonawczego w określonym zakresie ustawodawca wyraźnie zastrzegł więc dla Rady Ministrów. A zatem nie można tej kompetencji przypisać, w drodze interpretacji, innemu organowi, w tym wypadku Ministrowi Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, którego upoważnienie do wydania aktu wykonawczego wynika z art. 26 ust. 2 ustawy. Skoro według art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się jedynie władających gruntami państwowymi i samorządowymi, to nie można przepisów § 10 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków traktować jako podstawy prawnej do wykazania w ewidencji gruntów i budynków władających również innymi gruntami, niż grunty państwowe i samorządowe. Nadto, organ wyjaśnił, że w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, prawa osób i jednostek organizacyjnych (zmiany podmiotowe w ewidencji gruntów) uwidacznia się na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. W świetle powyższych uregulowań, istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Przepis § 11 daje podstawę do wykazywania w ewidencji gruntów: użytkowników wieczystych gruntów, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują zasobami nieruchomości Skarbu Państwa lub zasobami podmiotów samorządu terytorialnego. Uwidocznieniu podlegają także dane osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami na podstawie umów dzierżawy zawartych w trybie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy i przepisów § 46 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozp. prowadzi do wniosku, iż wskazanie kręgu podmiotów na wniosek których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym. Wobec powyższego organ uznał, że zmiany w ewidencji gruntów, po stronie podmiotowej, wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu. W odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych obok właściciela wpisuje się też inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich część. Przez władającego, w nowych wpisach, należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzącym od jego właściciela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2099/00, LEX nr 82005). Stąd też w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. nie mógł wydać decyzji o zmianie w ewidencji gruntów i budynków wpisu dotyczącego podmiotu ewidencyjnego poprzez wskazanie M.S. jako osoby władającej działkami Nr [...], położonymi w obrębie B-Z., jednostce ewidencyjnej K., gdyż po pierwsze, działki te nie są gruntem państwowym ani samorządowym, po drugie, skarżąca nie dostarczyła odpowiedniego tytułu prawnego do władania gruntem pochodzącym od właściciela. Wykluczyć też należy możliwość dokonania wpisu skarżącej jako osoby władającej przedmiotową działką na podstawie art. 51 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 1999 roku, sygn. akt II SA 1260/99, LEX nr 46220 wyraził pogląd, który organ podzielił, że art. 51 ustawy z 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, odnosi się do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji gruntów na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a obecnie podjął czynności zmierzające do uregulowania (wykazania) tytułu własności. Wyżej wymieniony przepis został zamieszczony w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe cyt. ustawy i w okresie przejściowym wprowadzenia w życie instytucji określonej w tej ustawie, stanowi gwarancję dla władającego, o którym mowa wyżej, iż do czasu uregulowania prawa własności – gruntu nie stanowiącego własności państwowej lub samorządowej – będzie wykazany jako podmiot w ewidencji gruntów. Z powyższych względów, art. 51 powołanej ustawy, nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, w zakresie o jakim mowa wyżej. Odwołująca się nie była bowiem wpisana do ewidencji jako władająca przed [...]roku. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego M.S. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. pominął fakt, że w przeciągu ostatnich 13 lat sądowa wykładnia przedmiotowego przepisu art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewoluowała w kierunku złagodzenia rygoryzmu jego rozumienia. Podniosła, że w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 215/08 (LEX nr 566012), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zajął stanowisko w tezie 1, że: 1) skoro art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczy w dużej mierze działek ewidencyjnych, które nie mają uregulowanego stanu prawnego, w ewidencji winny być wykazane osoby, które poprzez swoje władztwo nad rzeczą zmierzają do uzyskania tytułu własności np. poprzez zasiedzenie bądź w innej uregulowanej prawem formie, 2) w oparciu o art. 51 ustawy nie ma także przeszkód do ujawnienia w ewidencji gruntów innych osób, jeżeli tylko sprawują faktyczne władztwo nad daną nieruchomością (działką ewidencyjną). W tezie 2 tego wyroku umieszczone zostało wskazanie, iż "jeżeli dla danej działki ewidencyjnej znany jest właściciel, to on winien figurować w ewidencji gruntów, a w takim przypadku można ujawnić osobę władającą gruntem tylko w stosunku do gruntów państwowych lub samorządowych". Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w tezie 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 441/07, wskazującym że władający w oparciu o art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wpisywany jest tylko wówczas, gdy właściciel nie jest znany i to do czasu jego ustalenia. Zdaniem skarżącej, wskazana wyżej interpretacja znajduje pełne zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż: 1) poprzez swoje władztwo nad działkami nr [...], karta mapy 43, obręb Bogucice-Zawodzie, zmierza do uzyskania ich tytułu własności poprzez zasiedzenie, 2) sprawuje faktyczne władztwo nad obydwiema wyżej wymienionymi działkami, 3) wbrew twierdzeniom [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, właściciel tych działek nie jest znany, gdyż: a) wpis osoby A.G. (A.G.) w księdze wieczystej Tom [...]karta [...] B. dokonany został przed [...] r., czyli w chwili obecnej miałby już ponad [...]lat, b) od czasu zakończenia II wojny światowej w 1945 r. żaden organ administracji publicznej nie posiada jakiejkolwiek wiedzy o tym, że żyje, nie mówiąc już o adresie zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, akcentując że organy ewidencyjne nie są uprawnione do ustalania okoliczności samoistnego posiadania, a samo oświadczenie skarżącej nie jest dowodem władania przedmiotowymi działkami. Bez znaczenia jest też fakt, że wpis właściciela w księdze wieczystej został dokonany przed [...] r. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z zawiadomień o zmianach wpisów do ewidencji gruntów i budynków w zakresie władającego oraz dokumentów źródłowych, na podstawie których wpisów tych dokonano, wnioskujący o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do ich doręczenia, a także dowodu z jej pisma z dnia [...]r. i kosztorysu ze zlecenia z dnia [...]r., które dołączyła. Skarżąca podniosła, że przed dniem [...]r. w dokumentacji nie został ujawniony władający, zaś zgodnie z pismem z dnia [...]r. w ewidencji wpisano władającego, lecz na ten fakt organy się nie powołały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Skarżąca domagając się wpisania w ewidencji gruntów i budynków jako władająca działkami nr 81 i 82 k.m. 43, obręb Bogucice-Zawodzie, powołała się na regulację art. 51 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyżej powołanej. Przepis ten, zamieszczony w Rozdziale 10 ustawy, zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, stanowi podstawę do wykazania w ewidencji, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, także władającego. Regulacja ta budzi poważne wątpliwości w orzecznictwie, na co wskazały strony, a mianowicie, sporny jest fakt, czy po wejściu w życie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepis ten stanowi podstawę do ujawnienia osoby władającego gruntem innym niż państwowym i samorządowym, w sytuacji gdy władający nie był wykazany w ewidencji przed 1 lipca 1989 r., tj. dniem wejścia w życie tej ustawy. Jednak rozstrzygnięcie sporu na tle wykładni art. 51 ustawy, nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Jak bowiem wynika z akt postępowania, w prowadzonej dla obydwu działek ewidencji gruntów i budynków, wykazano oprócz właściciela także władającego. I tak, do odwołania organ I instancji dołączył dokument w postaci wykazu właścicieli i władających na dzień [...]r., z którego wynika, że w ewidencji wykazano: 1) dla działki nr [...] o pow. [...]ha stanowiącej użytek "dr" – jako właściciela A.G., – jako władającego Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. 2) dla działki nr[...]o pow. [...]ha stanowiącej użytek "Bp" – jako właściciela A.G., – jako władającego Urząd Miasta K.. Wykaz ten organ I instancji doręczył także skarżącej przy piśmie z dnia [...]r. Faktem jest, że organy administracji nie powołały się na fakt, że w ewidencji obydwu działek oprócz właściciela wykazano władającego, ani też nie wiadomo, kiedy dokonano wpisu podmiotu władającego, jednak skoro dokument ten dołączono do odwołania, to nie budzi żadnych wątpliwości, że taki stan rzeczy ujawniony był już w toku niniejszego postępowania administracyjnego, a co najmniej w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Tymczasem sądowa kontrola decyzji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej, chyba że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co nie dotyczy niniejszej sprawy. W tej zaś sytuacji zasadnie organ I instancji wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów, z których wynikałby fakt władania przedmiotowymi działkami, bowiem w tym przypadku władanie (posiadanie) mogło być przeniesione w drodze umowy, bądź innej czynności cywilnoprawnej. Skoro zaś skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, to trafnie organ administracji odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji poprzez wykazanie jej jako władającego (art. 22 ust. 3 ustawy). Organy prowadzące ewidencję, nie są bowiem władne do rozstrzygania żadnych kwestii spornych w zakresie tytułu do nieruchomości. Co więcej, fakt samoistnego posiadania obydwu działek od [...] r. i zamiar ich zasiedzenia, nie może być przedmiotem ustaleń organu ewidencyjnego. Kwestia ta ma bowiem charakter cywilnoprawny. W ramach niniejszego postępowania brak też było podstaw do badania zasadności ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego jako władającego obydwoma działkami. Przedmiotem wniosku z dnia [...]r. nie była bowiem weryfikacja danych ujawnionych w ewidencji. Stąd też nie mógł odnieść skutków wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wymienionych w piśmie z dnia [...] r. oraz zażądanie od organu I instancji dokumentów źródłowych, na podstawie których wykazano w ewidencji jako władającego jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zatem wniosek ten podlegał oddaleniu na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Spór na tle posiadania może być rozstrzygnięty jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym, a nie sądem administracyjnym, który dokonuje kontroli decyzji administracyjnych, w tym wypadku – decyzji o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji, skoro w ewidencji prowadzonej dla obydwu działek, wykazany jest podmiot władający, brak było przesłanek ustawowych do wprowadzenia żądanej zmiany podmiotowej, która musiałaby polegać na anulowaniu tego wpisu jedynie na podstawie oświadczenia skarżącej, że włada spornymi działkami od 2008 r. Stan faktyczny niniejszej sprawy niewątpliwie nie wyczerpuje zaś przesłanek z art. 51 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW