II SA/Ke 215/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008r. sprawy ze skargi R. M. i J. G. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 215/08 UZASADNIENIE Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...], orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu O., gmina B., dla nieruchomości oznaczonej nr działki [...]. Postępowanie prowadzone było z wniosku Gminy dotyczącego wykreślenia tej Gminy jako władającego z ewidencji gruntów i budynków obrębu O., gmina B. w pozycji rejestrowej nr [...]- działka [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Gmina nie wykonuje funkcji zarządcy drogi ani jej administratora w rozumieniu przepisów art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie II SA/Ke 684/06, w uwzględnieniu skargi Gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I-szej instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został jednoznacznie wyjaśniony, a sam wpis do ewidencji gruntów budzi wątpliwość wobec faktu, że w odniesieniu do działki [...] wpisanych jest w istocie dwóch władających, a mianowicie Skarb Państwa jako samoistny posiadacz oraz Gmina jako użytkownik. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wedle którego w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Przepis ten mający charakter przepisu przejściowego i odnosi się do stanu faktycznego, zgodnie z którym władający został wpisany do rejestru ewidencji gruntów na podstawie obowiązujących wtedy przepisów. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 16.11.1999r. sygn. akt II SA 1260/99. opubl. LEX nr 46220. Sąd podkreślił, że stanowisko organu, że działka [...] nie ma uregulowanego stanu prawnego nie pozwala na stwierdzenie, że istnieją przesłanki do wykazania w ewidencji gruntów obok Skarbu Państwa (władający) również Gminy (użytkownik). Użytkowanie należy bowiem do kategorii ograniczonych praw rzeczowych, których numerus clausus ustawodawca określił w art. 244 ustawy kodeks cywilny, a do powstania ograniczonego prawa rzeczowego z zastrzeżeniem wyjątków ustawą przewidzianych stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności. Art. 284 ustawy kodeks cywilny określający inne sposoby użytkowania nieruchomości przez osoby prawne nakazuje stosować przepisy kodeksu cywilnego, o ile użytkowanie to nie jest inaczej uregulowane innymi przepisami. Ustawa o drogach publicznych takich odrębnych regulacji nie zawiera i w tych okolicznościach trafny jest zarzut skarżącej Gminy, że fakt użytkowania nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Ponadto, przepis art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie stanowi samoistnej podstawy do uznania, że Gmina w stosunku do działki [...] stanowiącej drogę dojazdową do pól jest zarządcą terenu, a przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, że Gmina jest zarządcą tej nieruchomości. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika zatem kiedy i na jakiej podstawie Gmina została wpisana w ewidencji gruntów jako użytkownik, zaś brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia Sądowi ocenę co do zgodności z prawem zgłoszonego wniosku, a tym samym powoduje, że decyzje organów I-szej i II-giej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Ubocznie Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zastrzeżenia budzi również wpis do ewidencji gruntów jako władającego Skarbu Państwa. Stosownie do § 24 ust. 4 pkt 1 lit c Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.), jako władającego w odniesieniu do gruntów pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych lecz są w powszechnym korzystaniu - należało w ewidencji ujawnić prezydium gromadzkiej rady narodowej, stosownie zaś do pkt 4 lit b § 24 ust. 4 w odniesieniu do dróg publicznych - powiatowy zarząd dróg lokalnych - dla dróg lokalnych. Zaliczenie do kategorii dróg lokalnych następowało zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90), w drodze uchwały właściwej rady narodowej. W aktach brak stosownej uchwały o zaliczeniu drogi stanowiącej działkę 203/1 do kategorii dróg lokalnych. W świetle powołanych regulacji oraz ustaleń organu, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do pól, wątpliwości budzi ujawnienie w ewidencji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. - Zarząd Dróg Lokalnych jako podmiotu władającego tą działką, skoro zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit c zarządzenia, tym podmiotem powinno być Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonanie prawidłowych ustaleń mających na celu wykazanie podstaw prawnych ujawnienia w ewidencji gruntów Gminy jako władającego w odniesieniu do przedmiotowej działki. Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia 26 listopada 2007r. Starosta, na podstawie art. 61 § 1 i 104 kpa, art. 20 i 22 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 10 ust.2, § 44 ust.2, § 45, § 46 ust.1 i § 47 ust.1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na wniosek Gminy postanowił wprowadzić zmianę w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu O., gm. B. w ten sposób, że z jednostki rejestrowej nr [...] - Skarbu Państwa w użytkowaniu Gminy wykreślił działkę nr [...] o pow. 0,1200 ha stanowiącą drogę i utworzył nową jednostkę rejestrową oraz wpisał w niej jako władającego przedmiotową działką R. M., s. W. i E. Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez J. G. i R. M,, Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że mając na uwadze zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zawarte w uzasadnieniu wyroku jaki zapadł w sprawie II SA/Ke 684/06, organ I-szej instancji ponownie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a następnie decyzją z dnia [...] orzekł jak wyżej. Strony odwołujące się od tej decyzji podnoszą, że ustalenie władającego nieruchomością nie należy do kompetencji organów administracji publicznej lecz sądów powszechnych oraz, że zawarte w decyzji stanowisko organu I-szej instancji jest niezgodne z zaleceniami WSA w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy ustalił, że we wniosku o wykreślenie Gminy jako władającego działką nr [...], Wójt tej Gminy podniósł, że działka wpisana jest jako droga wewnętrzna, która nie jest w zarządzie ani administrowaniu Gminy, nie jest też przez Gminę utrzymywana, remontowana, sprzątana czy też odśnieżana tzn., że Gmina nie wykonuje żadnych funkcji zarządcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Przytaczając zapadłe w sprawie decyzje oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie II SA/Ke 684/06, Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ I-szej instancji na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że jak wynika z ustalenia stanu władania, spisanego w czerwcu 1966r. podczas zakładania ewidencji gruntów obrębu O., jako władający całą działką [...] wpisany został R. M. s. W. i E. Wyodrębnienie w ewidencji gruntów drogi wewnętrznej oddzielnym numerem [...] i wpisanie jej pod pozycją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Zarząd Dróg Lokalnych nastąpiło na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...], przy czym ze względu na fakt, że zachowała się jedynie kopia pierwszej strony decyzji, a nie odnaleziono akt postępowania zakończonego tą decyzją, brak jest podstaw do stwierdzenia, że była ona ostateczna. Działka nr [...] stanowi część pierwotnych dóbr ziemskich "[...]" będących własnością W. T., który aktem notarialnym z dnia [...] nr [...], darował ich część o powierzchni 20 mórg, na wyłączną własność swojej córce E. P. M., poprzedniczce prawnej R. M., R. M. i J. G.. Potwierdzeniem tego faktu, zdaniem Starosty, jest mapa podziału gruntu będącego własnością E. M., wykonana w roku 1961 przez geodetę M. P., na której przedmiotowa droga oznaczona została numerem 13. W założonej w oparciu o powyższą mapę księdze wieczystej nr [...] E. M. została wpisana jako właścicielką nieruchomości przedstawionej na powyższej mapie składającej się z działek 1-12. Stanowiąca drogę działka nr [...] nie została ujawniona w powyższej księdze wieczystej. Jak wynika z protokołu spisanego na gruncie w dniu 5 stycznia 2006r. powyższa droga istniała od 1960r. i została wydzielona z pierwotnego gruntu E. M. Obecnie z drogi tej korzystają właściciele działek do niej przylegających tj. R. M., J. G. i R. M. W protokole znajduje się również oświadczenie przedstawiciela Gminy, że Gmina nigdy nie dokonywała modernizacji przedmiotowej drogi, gdyż nie czuła się jej administratorem ani też zarządcą oraz że droga ta nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Brak jest również stosownej uchwały Rady Narodowej o zaliczeniu działki nr [...] do kategorii dróg lokalnych na podstawie przepisu art. 7 ustawy z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 20, poz.90). Organ II instancji podniósł, że zaskarżoną decyzją Starosta przywrócił stan w ewidencji gruntów ustalony protokolarnie w 1966r., w czasie zakładania ewidencji gruntów obrębu O. i przytoczył treść art. 51 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Podkreślił także, że niniejsze postępowanie nie dotyczyło ustalenia przez Starostę osób władających działką nr [...], co kwestionują odwołujący się, lecz ocenę zasadności złożonego przez Gminę wniosku o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wobec faktu, że stan prawny nieruchomości oznaczonej nr działki [...] jest nieuregulowany, sprawa ustalenia osób faktycznie nią władających (korzystających z drogi wewnętrznej) może być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu przeprowadzonym przez Starostę w trybie przepisów § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454). Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. M. i J. G. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji, jako niezgodnych z prawem. Skarżący podnieśli, że R. M. - ujawniony przez organy jako władający działką nr [...] - nie korzysta z przedmiotowej drogi, gdyż ma połączenie bezpośrednio z drogi gminnej nr [...] i działka nr [...] nie jest mu potrzebna do funkcjonowania gospodarstwa. Natomiast osoby, dla których droga ta stanowi od 1960r. jedyny dojazd do gospodarstw zostali pominięci jako władający nią. Skutkiem tej błędnej decyzji może być zamknięcie dojazdu do swych gospodarstw faktycznym użytkownikom tj. skarżącym. Autorzy skargi zarzucili, że organ II-giej instancji nie odniósł się do oświadczenia pełnomocnika Z. M. co do faktu "posłużenia się fałszem" przez Starostę, który stwierdził, że droga nr [...] została wydzielona z działki nr [...] R. M. i dlatego obecnie przywraca władanie tej działki właśnie jemu. Jest to powrót do zaistniałego błędu i narusza "zasadę prawdy". Droga ta istnieje bowiem na gruncie od 1960r. i sporządzany w 1966r. spis gruntów pomyłkowo jej nie wykazał, dołączając błędnie do działki nr [...]R. M. Wyjaśnione to zostało dopiero w roku 1970, kiedy na wniosek R. M. przeprowadzone zostały pomiary geodezyjne. Zaistniałą omyłkę wyjaśnia decyzja [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...]. Skarżący zakwestionowali także ustalenie, że Gmina nie czuła się administratorem drogi nr [...], gdyż została ona częściowo utwardzona, a Wójt parokrotnie pisemnie zapewniał o remoncie tej drogi, jak będą środki w budżecie Gminy. Poza tym, stosownie do treści art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, do zakresu działania samorządu należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, jak również zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Dlatego biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa droga służy społeczności stanowiącej wspólnotę gminy, powinna być w sferze zainteresowań wójta jako administratora terenu. W ocenie skarżących, w świetle stanowiska prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Ke 684/06, iż władającym tą drogą jako gruntową, a nie lokalną, winno zostać wpisane Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej, aktualnie podmiotem władającym działką nr [...] jest gmina. Przepis art. 37 ustawy z dnia 28 maja 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. nr 16, poz. 91) stwierdza bowiem wyraźnie, że drogi nieprzejęte przez województwo przechodzą do stopnia podstawowego tj. gminy. Taką nieprzejętą przez województwo drogą była właśnie działka nr 203/1. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem w toku postępowania organy dopuściły się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji. Na wstępie podnieść należy, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wydając zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (podobnie jak Starosta) związany był oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Ke 684/06. W świetle powyższego przepisu, pogląd prawny przedstawiony w tej sprawie wiąże także Wojewódzki Sąd Administracyjny przy obecnie dokonywanej kontroli zaskarżonego aktu. Nie ulega zatem wątpliwości, że materialno-prawną podstawę orzekania organów obu instancji stanowił przepis art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjnei kartograficzne, zwanej w dalszym ciągu ustawą, którego treść przytoczona już została na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2007r. wyjaśnił także charakter prawny tego przepisu jako normy o charakterze przejściowym. Rozpoznając niniejszą sprawę organy winny także pamiętać, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek Gminy, która żądała jedynie wykreślenia z ewidencji gruntów wpisu, wedle którego ujawniona została jako użytkownik działki nr [...]. Stosownie zaś do treści art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Takie określenie dwóch różnych form wszczęcia postępowania oznacza, że jeżeli postępowanie administracyjne zostało wszczęte poprzez złożenie wniosku (art. 61 § 3 kpa), to taki charakter musi mieć do końca. Jeżeli w toku postępowania organ dochodzi do przekonania, że żądania strony nie można rozstrzygnąć bez jednoczesnego wszczęcia innego postępowania z urzędu, winien dać temu wyraz i zawiadomić wszystkie zainteresowane osoby w oparciu o przepis art. 61 § 4 kpa. Na gruncie art. 51 ustawy sytuacja taka może zachodzić np. wtedy, gdy wskutek uwzględnienia wniosku strony, ewidencja nie zawierałaby wpisu ani odnośnie osoby właściciela, ani też co do podmiotu władającego daną działką ewidencyjną. Taki przypadek w sprawie niniejszej jednak nie zachodzi, bo wykreślenie Gminy jako użytkownika działki nr [...] - zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem - pozostawia nadal wpis dotyczący władającego, którym zgodnie z ewidencją gruntów był Skarb Państwa. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby sprawę niniejszą prowadzić na wniosek i w takim trybie zakończyć. Zachowanie ciągłości trybu, w jakim wszczęte zostało postępowanie ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości wydanej decyzji. Treść wniosku zakreśla bowiem ramy postępowania administracyjnego zainicjowanego w takim właśnie trybie. W postępowaniu wszczętym na wniosek, to sama strona zakreśla granice rozpoznawanej sprawy, a rozstrzygnięcie organu musi odnosić się wprost do jej żądania i nie może zawierać orzeczenia w przedmiocie, co do którego strona wniosku nie złożyła. W postępowaniu wszczętym z urzędu, ramy i granice rozpoznawanej sprawy określa natomiast organ administracji, a rozstrzygnięcie jakie wydaje dotyczy przedmiotu, który objął postępowaniem realizując inicjatorski charakter swojej działalności. Tymczasem w niniejszej sprawie Starosta, mimo że z sentencji decyzji z dnia [...] wynika, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek Gminy, oprócz uwzględnienia żądania wnioskodawcy i wykreślenia Gminy jako użytkownika działki nr [...], orzekł także w zakresie wnioskiem nie objętym, a mianowicie wykreślił wpis dotyczący Skarbu Państwa, ujawnionego jako władającego działką nr [...], a w takim charakterze wpisał w jego miejsce R. M. Jeżeli wskutek dokonanych ustaleń, a także zastrzeżeń co do wpisu do ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako władającego, wyrażonych ubocznie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2007r., organ uznał za celowe aby wpis ten wykreślić, to winien dać temu wyraz poprzez wszczęcie w tym zakresie postępowania administracyjnego z urzędu. Podobna uwaga dotyczy dokonania wpisu R. M. jako władającego działką nr [...]. Ani wykreślenie wpisu Skarbu Państwa, ani ujawnienie w ewidencji R. M. (czy też kogokolwiek innego) nie było objęte wnioskiem Gminy, a orzekanie poza zakres objęty żądaniem wnioskodawcy nastąpiło z naruszeniem art. 61 § 1 kpa. Już z tego powodu zachodzi konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Mając na uwadze pogląd prawny i wytyczne wyrażone w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2007r. oraz przedmiot postępowania, zakreślony przez żądanie zawarte w złożonym przez Gminę wniosku, zadaniem organów było zbadanie, na jakiej podstawie Gmina została wpisana do ewidencji gruntów jako użytkownik działki nr [...] i czy w świetle obowiązujących przepisów są podstawy do pozostawienia tego wpisu. Mimo konieczności uchylenia obu decyzji (z przyczyn, o jakich była mowa wyżej) podkreślenia wymaga, że zgodnym z prawem jest rozstrzygnięcie organu w tej części, w jakiej uznał za zasadne wykreślić wpis dotyczący Gminy jako użytkownika działki nr [...]. Jak już podniesiono na wstępie, podstawą prawną orzekania w sprawie był przepis art. 51 ustawy. W przeciwieństwie do nowych wpisów, dokonywanych w oparciu o art. 20 i 22 ustawy w związku z zapisami zawartym w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454), przepis art. 51 zezwala na ujawnienie w ewidencji gruntów osoby (osób) władającej nieruchomością, ale tylko do czasu uregulowania tytułu własności. Trzeba bowiem pamiętać, że jeżeli nieruchomość ma uregulowany stan prawny, to jedynie w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych, ujawnia się obok właściciela inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy). Zasady, w oparciu o które wykazuje się dane tych osób określa z kolei § 11 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Mając to na uwadze należy zinterpretować pojęcie władającego w znaczeniu użytym w art. 51 ustawy. Przede wszystkim chodzi o posiadacza samoistnego danego gruntu, o jakim mowa w art. 336 kodeksu cywilnego, a więc osobę, która rzeczą faktycznie włada jak właściciel. Skoro art. 51 ustawy dotyczy w dużej mierze działek ewidencyjnych, które nie mają uregulowanego stanu prawnego, w ewidencji winny być wykazane osoby, które poprzez swoje władztwo nad rzeczą zmierzają do uzyskania tytułu własności np. poprzez zasiedzenie bądź w innej uregulowanej prawem formie. W oparciu o art. 51 ustawy nie ma także przeszkód do ujawnienia w ewidencji gruntów innych osób, jeżeli tylko sprawują faktyczne władztwo nad daną nieruchomością (działką ewidencyjną). Chodzi przede wszystkim o posiadaczy zależnych, o jakich mowa w art. 336 kc, a więc takich, którzy władają rzeczą w oparciu o umowę obligacyjną (np. dzierżawę) lub rzeczową (np. użytkowanie). Choć wpisów tego rodzaju nie można wykluczyć, jednak z reguły będzie ich mniej, gdyż wszelkie umowy obligacyjne jak i rzeczowe zawiera się wyłącznie z właścicielem nieruchomości, w przeciwnym razie nie odnoszą one skutku prawnego. Jeżeli zaś dla danej działki ewidencyjnej znany jest właściciel, to on winien figurować w ewidencji gruntów, a w takim przypadku - jak powiedziano już wyżej - można ujawnić osobę władającą gruntem tylko w stosunku do gruntów państwowych lub samorządowych. Mając na uwadze takie stanowisko prawne słusznie organy obu instancji przyjęły, że od początku nie było i nadal nie ma podstaw prawnych do wpisania Gminy jako użytkownika działki nr [...]. Po pierwsze, Gmina nie posiada tej działki w swoim faktycznym władaniu. Jest to okoliczność nie budząca wątpliwości, gdyż z drogi dojazdowej korzystają tylko właściciele przylegających do niej działek. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie ma w aktach dowodu na to, że żwirowego utwardzenia początkowego fragmentu tej drogi dokonała Gmina. Wręcz przeciwnie, z wyjaśnień stron i ich pełnomocników złożonych w trakcie oględzin w dniu 5 stycznia 2006r. wynika, że to nie Gmina wykonywała prace przy utwardzeniu, nawet jeżeli o dostarczeniu kamienia wiedziała - jak stwierdził wówczas M. G. Znajdujące się w aktach pisma podpisane przez Wójta Gminy, odpowiadające na wezwania Z. M. do przeprowadzenia remontu drogi przez Gminę, także nie mogą być podstawą ustalenia, że Gmina władała działką nr [...] w znaczeniu przedstawionym wyżej tj. wykonywała wobec niej jakiekolwiek akty faktycznego władztwa. Z tych samych względów nie można uznać Gminę za władającego w rozumieniu art. 51 ustawy, jedynie w oparciu o art. 8 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U.00.71.838 ze zm.), czy też art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591 ze zm.). Zgodnie z pierwszym przepisem budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie oraz zarządzanie drogami wewnętrznymi (a taką zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy o drogach publicznych jest działka nr [...]), należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Pojęcie "zarządcy terenu" nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane; w art. 19 ust.1 tej ustawy mowa jest jedynie o zarządcy drogi, ale tylko w odniesieniu do dróg publicznych: krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych oraz autostrad. Pojęcie "zarządcy terenu", użyte w art. 8 ust.2 odnosi się natomiast do dróg wewnętrznych i nie można automatycznie przyjąć - jak sugerują to skarżący - że zarządcą tym jest gmina, na terenie której znajduje się dana droga wewnętrzna. Wprawdzie do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, ale chodzi tu przede wszystkim o drogi gminne i ulice (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Dyskusyjne jest przy tym, czy działka nr 203/1 będąca faktycznie dojazdem do pól do trzech, czy nawet - jak twierdzą sami skarżący - do dwóch gospodarstw, stanowi zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, o jakim mowa wyżej, a więc czy należy do zadań własnych gminy. (por. także wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2007r., sygn. akt SA/Łd 220/07, opubl. OwSS 2007/4/102). Niewątpliwie zatem, Gmina nie jest władającym w rozumieniu art. 51 ustawy, gdyż nie sprawuje żadnego faktycznego władztwa nad działką oznaczoną nr [...]. Tym bardziej nie jest także jej użytkownikiem, zwłaszcza, że do ustanowienia tego ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, niezbędne jest zawarcie umowy w formie aktu notarialnego (art. 244 § 1kc w zw. z art. 145 § 1 i art. 158 kc). Takiego zaś w aktach nie ma. Uwzględnienie wniosku Gminy i wykreślenie kwestionowanego przez nią wpisu w ewidencji gruntów było zatem zgodne z prawem. Mimo to, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I-szej instancji podlegać musiała uchyleniu nie tylko z przyczyn, o jakich już była mowa wyżej. Nawet jeżeliby przyjąć, że organ zachował prawidłową formę procedowania i nie naruszył art. 61 § 1 kpa, w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do wpisania jako władającego R. M. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, motywem orzeczenia w tym zakresie było "przywrócenie stanu w ewidencji gruntów ustalonego protokolarnie w 1966r., w czasie zakładania ewidencji gruntów obrębu O.". Tego typu instytucji nie zna jednak ani ustawa Prawo geodezyjne i Kartograficzne, ani rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów. Ponieważ podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy był art. 51 ustawy, ewentualny wpis osoby (osób) władającej działką Nr [...] musi odpowiadać przedstawionej wyżej interpretacji tego pojęcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytacza ustalenia Starosty, zgodnie z którymi obecnie z drogi (działki nr [...]) korzystają właściciele działek do niej przylegających tj. R. M., J. G. i R. M. Należałoby jedynie ocenić, czy owo "korzystanie" odpowiada pojęciu władania w rozumieniu art. 51 ustawy. Brak takiej oceny w obu decyzjach narusza przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymienionych wyżej uchybień zawartych w decyzji organu I-szej instancji, dotyczących naruszenia art. 61 § 1 oraz 7 i 77 § 1 kpa, nie dostrzegł organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty. Organ II-giej instancji nie zauważył, że zaskarżona odwołaniem decyzja orzeka ponad żądanie zawarte we wniosku i w żaden sposób nie odniósł się do tego, że w tym zakresie, w sprawie prowadzonej na wniosek, organ orzekał z urzędu. Ponadto, merytorycznie zaakceptował rozstrzygnięcie przekraczające żądanie wniosku mimo, że nie zostało ono poprzedzone żadnymi ustaleniami odnośnie osoby władającego. Powoduje to konieczność uchylenia wydanych decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Istotnego wpływu na wynik sprawy wymienionych wyżej i opisanych szczegółowo naruszeń nie trzeba wykazywać, gdyż jest on oczywisty. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności rozpozna wniosek Gminy pamiętając, że przedmiot tego postępowania zakreślony jest żądaniem zawartym we wniosku. Jeżeli uzna za celowe dokonać w ewidencji gruntów zmian przekraczających to żądanie, organ rozważy wszczęcie w tym zakresie postępowania z urzędu i przeprowadzi stosowne postępowanie dowodowe mając na uwadze, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 51 ustawy.