II SA/Gl 555/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki komandytowej w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją nr [...]z dnia [...]r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta S. udzielił "B" Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w S. pozwolenia na budowę [...]– zespół zabudowy z garażami wbudowanymi, wewnętrzną instalacją gazową, zjazdami z drogi publicznej oraz drogami wewnętrznymi, zlokalizowanego przy ulicy [...] w S. Decyzją nr [...]z dnia [...]r. pozwolenie to przeniesione zostało na rzecz "A" Spółka Komandytowa w S., a decyzją nr [...]z dnia [...]r. przeniesione zostało na rzecz "C" Sp. z .o. o w K. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał Spółce Komandytowej "A" rozbiórkę kanalizacji sanitarnej i szamba – obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej z garażami "[...]" w S. przy ulicy [...], realizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...]z dnia [...] r., zmienionego decyzją nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w trakcie kontroli w dniu [...] r. stwierdzono, iż Spółka wykonuje sieć (rozprowadzanie po osiedlu) kanalizacji sanitarnej dla potrzeb zespołu zabudowy mieszkaniowej "[...]" bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa osiedla zabudowy mieszkaniowej wykonywana była na podstawie powołanych powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzja ta w wyniku złożonego odwołania została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W trakcie przeprowadzanej kontroli stwierdzono w rejonie ulicy [...] wybudowane szambo z odpowietrzaczem i potwierdzono wykonanie i użytkowanie kanalizacji, a to spowodowało wszczęcie postępowania w sprawie sieci kanalizacji sanitarnej wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Ustalono, ze wybudowana sieć nie jest sprzeczna z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta w S. Nr [...] z dnia [...] r.). W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, informując jednocześnie inwestora, że postępowanie legalizacyjne możliwe jest po przedłożeniu żądanych dokumentów i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi inwestor poinformował, że wykonane w warunkach samowoli roboty nie są siecią lecz jedynie przyłączem i wniósł o zawieszenie postępowania ze względu na fakt wystąpienia o zaświadczenie o zgodności wykonanej sieci i szamba z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ zawiesił prowadzone postępowanie, a po jego postępowaniu, stwierdził upływ wyznaczonego dla przedłożenie wymaganych dokumentów terminu oraz fakt, iż inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i nie przełożył wymaganych w myśl art. 48 ust. 3 ustawy dokumentów. Zgodnie zatem z art. 48 ust. 4 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, stosuje się obligatoryjnie art. 48 ust. 1, czyli właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. We wniesionym odwołaniu pełnomocnik Spółki "A", wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości, uznając, iż jest ona wadliwa zarówno pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zarzucił, iż decyzja nie wymienia w podstawie prawnej wszystkich niezbędnych przepisów istotnych dla rozstrzygnięcia. Niewłaściwe jest także sformułowane rozstrzygniecie decyzji, gdyż nie funkcjonuje w obowiązującym porządku prawnym pojęcie "kanalizacji sanitarnej". Tym samym decyzja nie wskazuje, jaki obiekt miałby powstać z naruszeniem prawa. Pełnomocnik podniósł także fakt, w stosunku do którego organ się nie odniósł, iż wybudował jedynie przyłącze, a nie sieć kanalizacyjną. Dodał też, że w uzasadnieniu decyzji znalazły się sformułowania nieuprawnione i bezpodstawne, zupełnie błędnie przestawiające sprawę. Nie została natomiast w żaden sposób wyjaśniona sprawa, na jakiej podstawie organ uznał, iż działania Spółki należało uznać za samowolę budowlaną. Kolejnym pismem z dnia 20 stycznia 2012 r. pełnomocnik Spółki uzupełnił złożone odwołanie. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. w szczególności art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe i ogólnikowe wskazanie podstawy prawnej, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 oraz pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, art. 29 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 i pkt 1a ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż budowa przyłącza kanalizacyjnego wymaga pozwolenia na budowę, art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, którego wybudowanie nie wymaga pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swego stanowiska, przywołując przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stwierdził, iż wybudowany przez Spółkę obiekt może być potraktowany jedynie jako przyłącze kanalizacyjne, które zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami Prawo budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Na potwierdzenie swego stanowisko odwołał się do orzecznictwa sądowego. Dodał także, że stosowne postępowanie toczyło się już przed Prezydentem Miasta S., który wydał decyzję z dnia [...] r., obecnie, w wyniku odwołania, rozpatrywaną przez Wojewodę [...]. Dlatego też nie jest możliwe zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w warunkach niniejszej sprawy, co potwierdza przywołane orzecznictwo. W ocenie pełnomocnika Spółki zastosowanie sankcji w postaci rozbiórki obiektu powinno być poprzedzone postępowaniem, w którym organ winien rozważyć możliwość skorzystania z innych, przewidzianym prawem, środków pozwalających na przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Pominięcie właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, odpowiedniej kwalifikacji wykonanych robót z uwzględnieniem ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków potwierdza intencje organu względem inwestora, który wykazując dobrą wolę swoimi staraniami i na własny koszt próbuje wyręczyć organy gminy w zakresie realizacji przez nie obowiązkowych zadań własnych, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rozpatrując złożone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W szerokim uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie stwierdził, iż podstawową kwestią, która powinna zostać ustalona w każdej procedurze naprawczej, która warunkuje ramy prawne ewentualnego postępowania naprawczego jest zakwalifikowanie konkretnego przypadku samowoli budowlanej, do odpowiednej normy prawnej, wobec przewidywanych w Prawie budowlanym trzech trybów legalizacji, a to: w art. 48 ustawy (legalizacji obiektów, na których budowę wymagane było pozwolenia na budowę z art. 28), art. 49b ustawy (legalizacja obiektów, na budowę których wymagane było zgłoszenie z art. 29 w związku z art. 30) oraz art. 50 w związku z art. 51 (dla samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż wymienione powyżej). Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 48 Prawa budowlanego reguluje problematykę samowoli budowlanej, w której inwestor całkowicie zignorował uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, tym niemniej z uwagi na zgodność obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno- budowlanymi, istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla terenu położonego w rejonie ulicy [...], teren oznaczony został jako [...] – dla funkcji mieszkaniowej – zabudowa o charakterze rezydencjonalnym. W przypadku zasad obsługi w zakresie infrastruktury, ustalono odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Dla realizacji budownictwa jednorodzinnego przejściowo dopuszczono zastosowanie odpowiednich urządzeń do gromadzenia ścieków sanitarnych, z zapewnieniem ich usuwania i oczyszczania, stosownie od odrębnych przepisów. Z dostępnych akt wynika, że Spółka "A" odrębnym pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. poinformowała, iż zainstalowano bezodpływowy zbiornik tymczasowo, po przekazaniu na własność, wzniesionych przez inwestora, budynków klientom spółki, wobec problemu wywołanego niemożnością wdrożenia trwałego, uprzednio zaplanowanego rozwiązania polegającego na włączeniu do sieci miejskich wybudowanych przez inwestorów sieci kanalizacyjnych. Ustalono także, że działka 1, na której zlokalizowane zostały sporne obiekty jest własnością "C" Sp. z o.o. w K. W świetle poczynionych ustaleń, które nie budzą wątpliwości, powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest naruszenie przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 10 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, iż w pierwszej kolejności organy zobowiązane są do ustalenia kręgu stron postępowania. W niniejszej sprawie z akt sprawy wynika, że od dnia sprzedaży w dniu [...] r. właścicielem działki, na znajdują się obiekty objęte nakazem rozbiórki, jest "C" Sp. z o.o. w K. W związku z powyższym powinna ona brać udział w tym postępowaniu. Z tego powodu, zdaniem organu odwoławczego, decyzja winna być uchylona, a sprawa przekazania do ponownego rozpatrzenia. Na potwierdzenie tego stanowisko organ odwołał się o wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r. , sygn. akt II SA/Gl 143/07. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego koszty czynności nakazanych w decyzjach wydanych na podstawie art. 48, art. 49a czy art. 50 i art. 51 ponowi inwestor, właściciel lub właściciel obiektu budowlanego. Kolejność powyższych podmiotów nie jest przypadkowa, czyli w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki należy kierować do inwestora, przy czym uwzględnić przy tym trzeba wieloznaczność tego pojęcia i rożne podejścia do jego zdefiniowania. Organ odwoławczy dodał w tym miejscu, iż w orzecznictwie przyjęto także odmienną zasadę. Według niej wybór adresata decyzji wymienionej w art. 52 Prawa budowalnego jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w treści tego przepisu, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi naruszenie ogólnej zasady wyrażonej w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego i jest jedną z podstaw do wznowienia postępowania oraz powodem uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż mając na uwadze okoliczności powstania spornych obiektów w trackie budowy "[...]" uznać należy, że stanowią one odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, które powinno zostać zbadane przez organ powiatowy w oparciu o art. 36a ustawy Prawo budowlane, tj. sprawdzenia czy stanowią, bądź nieistotne odstępstwo. Oznacza to, że w sprawie winien mieć zastosowanie tryb wynikający z przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Stąd należało w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jak na wstępie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Spółka "A" – Spółka Komandytowa w S. Zarzucając zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nierozstrzygnięcia meriutum sporu, jakkolwiek istnieje taka pilna społeczna potrzeba, wniosła o jej uchylenie i zezwolenie na utrzymanie przez skarżącą kanalizacji sanitarnej i szamba. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka stwierdziła, że jakkolwiek zaskarżona decyzja jest dla niej co do zasady korzystna, to jednak jest dalece nieprawidłowa z punktu widzenia społecznego. Jak bowiem wynika z obowiązującego planu rejon ulicy [...] w S. przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, która łączy się z realizacją pełnej infrastruktury, także m.in. zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, wymagającego zabudowy sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Historia dotychczasowych kontaktów pomiędzy inwestorem, Gminą S. a "D" S.A wskazuje, że organ organy administracyjne w sposób nieuzasadniony piętrzą problemy, uniemożliwiając deweloperowi na realizację obciążających go obowiązków, które w istocie są obowiązkami gminy. Dlatego też niezbędne stało się zabezpieczenie rozwiązań tymczasowych w postaci zabudowy szamba. Także i w tym zakresie inwestor spotykał się przeciwdziałaniem organów, a działania Spółki leżą w interesie właścicieli domów "[...]". Stąd też skarżąca wnosiła o wydanie w sprawie rozstrzygnięcie merytorycznego, pozwalającego na podjęcie działań w interesie lokalnej wspólnoty samorządowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz zwrócił uwagę na fakt, iż zarówno w odwołaniu pełnomocnika Spółki, jak również w jego uzupełnieniu strona nie domagała się wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego lecz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Za niezrozumiałe uznał takie sugestie jakoby "sekuje działania inwestora" zmierzające do pełnego i należytego wykonania inwestycji. Dodał, iż mając na uwadze społeczne okoliczności podnoszone przez skarżącą musi działać w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270). Uwzględniając skargę Sąd podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 145 § 1 cytowanej powyżej ustawy, co oznacza, że Sąd nie może uwzględnić wniosku skargi w zakresie zezwolenia na utrzymanie przez skarżącą kanalizacji sanitarnej i szamba. Analiza akt sprawy dowiodła, że skarga w niniejszej sprawie nie mogła być uznana za zasadną i odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne tylko w ograniczonym zakresie oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Zauważyć przyjdzie, że w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy skorzystał z tego uprawnienia w celu potwierdzenia wątpliwości w zakresie ustalenia stron postępowania. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej. Podzielić trzeba twierdzenia organu drugiej instancji, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nakazującą skarżącej Spółce rozbiórkę kanalizacji sanitarnej i szamba nie brały udziału wszystkie strony. Jak stwierdził tutejszy Sąd w wyroku z dnia 10 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 143/07 "dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji i związane z tym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego". Przeprowadzone postępowanie drugoinstancyjne wykazało jednoznacznie, że przewidziane do rozbiórki szambo zlokalizowane zostało na działce nr 1, która na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. (nr rep. [...]) stała się własnością nowego podmiotu, a mianowicie "C" Sp. z o.o. w K. Stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes taki niewątpliwie ma Spółka "C", której nieruchomości dotyczy przedmiotowa decyzja, wydana już po dacie zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości, bo 21 października 2011 r. Jak podał organ odwoławczy z treści art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika kto i w jakiej kolejności powinien być wykonawcą decyzji rozbiórkowej, czyli decyzji wydanej na podstawie art. 48, 49b oraz art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami obciążony jest inwestor, ale niewątpliwie należy dodać inwestor posiadający tytuł prawny do obiektu. Zobowiązanymi w drugiej kolejności są właściciel i zarządca. Nie podlega wątpliwości, iż decyzja o rozbiórce obiektu zlokalizowanego na nieruchomości należącej do innego podmiotu nie może być wykonana bez zgody tego podmiotu - właściciela nieruchomości. Bez takiej zgody może powstać problem niewykonalności tej decyzji. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada takich uprawnień do władania obiektem, nieruchomością, które pozwoliłyby na wykonanie orzeczonego nakazu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06 – Lex 33939, czy z dnia 6 marca 2008 r. , sygn. akt II OSK 158/07- Lex 468723). Kolejną kwestią, która w analizowanej sprawie wymaga wyjaśnienia jest przyjęty tryb postępowania legalizacyjnego. Jak wskazał organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu przepisy Prawa budowlane przewidują różne tryby prowadzenia tego postępowania. Organ pierwszej instancji jako podstawę swego działania podał art. 48 Prawa budowlanego, przyjął zatem, że obiekty wskazane w decyzji rozbiórkowej powstały w warunkach, kiedy na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie uwzględnił przy tym w żadnym stopniu regulacji zawartej w art. 29 w związku z art. 30 Prawa budowlanego, a przede wszystkim nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie. Słusznie bowiem organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt powstania spornych obiektów w trakcie budowy "[...]" w S. Budowa ta prowadzona była na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, które, przynajmniej powinno, w zatwierdzonym projekcie budowlanym uwzględniać problem podłączenia wodociągów i kanalizacji czyli zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków. Stąd też zasadnie organ odwoławczy wskazał, że należy sprawdzić czy powstanie przedmiotowych obiektów nie należy traktować jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego, które wymaga oceny w oparciu o przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane. Prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji winien zatem jednoznacznie rozstrzygnąć, czy wykonane obiekty zostały zrealizowane w warunkach odstępstwa do zatwierdzonego projektu budowlanego, czy są to odstępstwa istotne, czy też nieistotne i w zależności od uzyskanego wyniku ewentualnie zastosować tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. To czy w danym przypadku odstąpienie od zatwierdzonego projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu powołanego art. 36a ustawy zależy zawsze od okoliczności danej sprawy. (zob. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, warszawa 2009, s. 449 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 535/11 – Lex 993335). Uwzględniając zatem powyższe zasadnie organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. wskazanych przez ten organ art. 10 i art. 28 Kodeksu postępowania wobec niewyjaśnienia kręgu stron, ale także z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, a zatem w tych warunkach zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.