II SA/Gl 555/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi A. P.-P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w toku postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu działki nr 1 oraz odprowadzeniem wód opadowych z utwardzonego terenu na posesji przy ul. [...] w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nałożył na inwestora A. P. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji utwardzonego terenu z zaznaczeniem spadków i kierunków spływu wód opadowych, a także oceny technicznej prawidłowości wykonania odprowadzenia wód deszczowych z tego terenu z uwzględnieniem wymagań z art. 5 Prawa budowlanego oraz §28 i §29 rozp. w sprawie warunków technicznych ... Zażalenia na powyższe postanowienia wniosły A. P. jako inwestor oraz skarżąca A. P.- P. (właściciel nieruchomości sąsiedniej). Wskutek zażalenia A. P., postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uchyleniu w całości postanowienia organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy nie uzasadnił wystarczająco konieczności przedłożenia oceny technicznej, ani też jej adresata. Tymczasem stopień skomplikowania tych robót, jak również wielkość utwardzonego terenu, nie uzasadnia nałożenia takiego obowiązku. Natomiast zaskarżonym postanowieniem z tej samej daty po rozpoznaniu zażalenia skarżącej z dnia 27 stycznia 2016 r., organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. art. 144 kpa, umorzył postępowanie zażaleniowe. Zdaniem organu II instancji, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Takim podmiotem nie jest zaś skarżąca, która posiada jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny odnośnie rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej. Stąd też nie rozpatrzono merytorycznie jej zarzutów, podniesionych w zażaleniu. W skardze na postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego, A. P.- P. zarzuciła: 1) naruszenie art. 7, 9, 24, 39, 40, 61, 64, 77, 78, 80, 81, 222, 223 i 225 kpa poprzez : – nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewyczerpującą jego ocenę, – podanie przez organ odwoławczy nieprawdziwych informacji w powiązaniu z jej imieniem i nazwiskiem, naruszenia jej dóbr osobistych i działania na jej niekorzyść, – niedochowanie staranności w ustaleniu daty otrzymania przez stronę postanowienia organu I instancji, – nieprawidłowe zakwalifikowanie jej skargi z dnia 27 stycznia 2016 r. jako zażalenia, podczas gdy pismo było adresowane do organu I instancji, a jedynie do wiadomości przesłano je organowi odwoławczemu, – wszczęcie postępowania zażaleniowego, pomimo braku jej wniosku, – niepodjęcie działań w celu sprecyzowania treści jej żądania, – nieuwzględnienie jej skargi z dnia 9 czerwca 2016 r. i odesłanie jej do organu I instancji, – nierówne traktowanie stron, – hamowanie krytyki wobec łamania prawa przez PINB i jej pracownika, 2) naruszenie art. 6 kpa, 3) naruszenie art. 8 kpa. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżąca zaakcentowała, że nie złożyła zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. i nie dochowała terminu do jego wniesienia, zaś na skargę z tej daty udzielił jej odpowiedzi organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, bowiem w pkt 2 pisma z dnia 27 stycznia 2016 r. skarżąca wyraziła niezadowolenie z treści postanowienia organu I instancji, zaś w pozostałym zakresie pismo przekazano organowi I instancji jako skargę. Uczestnik postępowania A. P. w piśmie z dnia 1 sierpnia 2016 r. wniosła o oddalenie skargi jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy zakwalifikował pismo skarżącej z dnia 27 stycznia 2016 r. jako środek zaskarżenia (zażalenie) z uwagi na jego treść i zawarte w nim zarzuty. Powyższe pismo zostało wniesione zarówno do organu I instancji, jak i organu odwoławczego. Niewątpliwie jego część stanowiła skargę w rozumieniu Działu VIII kpa – Skargi i wnioski. Jednak z mocy art. 222 kpa, kwalifikowanie pisma następuje według jego treści, a nie nazwy, o czym przesądzają art. 233, 235 i 240 kpa (vide: B. Adamowicz, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W- wa 2011, str. 702). Zgodnie z art. 234 kpa, w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania zgodnie z przepisami kodeksu. Tymczasem jak trafnie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, skarżąca w pkt 2 pisma z dnia 27 stycznia 2016 r. jednoznacznie zakwestionowała zgodność z prawem postanowienia PINB z dnia [...] r. o nałożeniu obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, ferując zarzut poświadczenia przez organ nieprawdy i kwestionując poczynione ustalenia faktyczne. Treść pisma w pkt 2, nakazywała zatem jego zakwalifikowanie jako zażalenia, przysługującego z mocy art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Zdaniem sądu administracyjnego, nieuzasadniony jest zarzut, że z uwagi na skierowanie pisma do organu I instancji, a przesłanie organowi odwoławczemu do wiadomości, wymagane było podjęcie działań w celu sprecyzowania treści jej żądania. Z akt postępowania administracyjnego wynika bowiem jednoznacznie, że organ odwoławczy po otrzymaniu pisma, przekazał je organowi I instancji celem nadania biegu jako zażalenie na postanowienie tego organu. Pismo organu odwoławczego z dnia [...] r., przekazującego zażalenie skarżącej, zawarte w pkt 2 pisma z dnia 27 stycznia 2016 r., doręczono także skarżącej – k. 15 i 16 akt administracyjnych organu I instancji. Taki stan rzeczy wynika też z załączonych do skargi dokumentów (k. 46 i 63 akt sądowych). Zatem skarżąca została poinformowana przez organ odwoławczy o zakwalifikowaniu jej pisma jako zażalenie na postanowienie, wydane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i w toku postępowania administracyjnego nie zakwestionowała podjętych przez organ odwoławczy działań. W takim stanie rzeczy nie sposób ferować zarzutu wypaczenia intencji skarżącej, zwłaszcza, że jak już wyżej podano, treść pisma wymagała jego potraktowania jako zażalenia z uwagi na jednoznaczność kwestionowania zgodności z prawem postanowienia organu I instancji. Faktem jest, że organ odwoławczy nie ustalił daty doręczenia skarżącej postanowienia organu I instancji, bowiem nie było to obiektywnie możliwe z uwagi na przesłanie jej tego aktu przez organ w formie listu zwykłego, bez potwierdzenia jego odbioru, co była prawdopodobnie wynikiem przyjęcia, że skarżącej niebędącej adresatem wydanego nakazu, zażalenie nie przysługuje. Jednak kwestia ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Nawet przy przyjęciu, że pismo z dnia 27 stycznia 2016 r., potraktowane jako zażalenie, nadano po upływie 7 dni od doręczenia postanowienia organu I instancji, organ odwoławczy nie miał możliwości merytorycznego jego rozpoznania. Zatem gdyby był zobligowany do wydania w trybie art. 134 kpa postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, to wydany akt w istocie odpowiada zaskarżonemu postanowieniu, umarzającemu postępowanie zażaleniowe. Oznacza to, że w każdym wypadku zażalenie skarżącej nie mogło odnieść skutku. Organ odwoławczy potraktował jednak tę kwestię z korzyścią dla skarżącej, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zarzut nierównego traktowania stron nie dotyczy zaś działania organu odwoławczego, lecz organu I instancji, który przesłał skarżącej postanowienie w formie przesyłki bez zwrotnego potwierdzenia odbioru. Prawidłowo przyjął też organ odwoławczy, że z uwagi na treść art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego, który to przepis nie określa wprost podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia, ustalenie legitymacji winno nastąpić w toku postępowania, a negatywny wynik stanowić podstawę do umorzenia postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 144 kpa. Postępowanie to ma charakter incydentalny (wpadkowy), zmierzający do wyegzekwowania środka dowodowego od podmiotów, wymienionych w ust. 1 przepisu art. 81c Prawa budowlanego. Organ I instancji nie nałożył na skarżącą żadnych obowiązków, ani też nie przyznał jej żadnych uprawnień. Jest poza sporem, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, zainteresowaną z tego tytułu legalnością robót budowlanych na tej nieruchomości. Nie jest zatem podmiotem wskazanym w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu z ust. 2 tego przepisu w rozumieniu art. 28 kpa. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11, LEX nr 1223965). Nie pozbawia to jednak skarżącej przymiotu strony w postępowaniu głównym, w którym podlega rozstrzygnięciu sprawa zasadnicza, a jedynie wyklucza jej udział w postępowaniu dowodowym. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty skarżącej co do naruszenia reguł procedury administracyjnej i Konstytucji. W ramach niniejszego postępowania nie podlega też kontroli sądowej sposób załatwienia skarg, wnoszonych przez skarżącą w trybie Działu VIII Kpa. Nie są to bowiem akty, wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), podlegające kontroli sądowej. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przez organ odwoławczy regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 w zw. z wart 145 § 1 tej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 cyt. ustawy. im