II SA/Gl 56/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] Spółdzielnia Mieszkaniowej "A" w L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] 2002 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w L. zgłosiła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB), że podłączenie do instalacji ciepłowniczej zarządzanego przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w L. zostało wykonane niezgodnie z warunkami technicznymi i projektem technicznym. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB ustalił wykonanie przyłącza c.o. i c.w. do wymienionego budynku niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na wniosek Przedsiębiorstwa "B" Sp. z o.o. z siedzibą w M.. W szczególności organ stwierdził, że przedmiotowe przyłącza nie posiadają ciepłomierzy wymaganych przepisem § 135 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz nie zostały włączone do wymiennikowni ciepła w budynku przy ul. [...] należącym do "A". Powyższa sytuacja powoduje ponoszenie części kosztów związanych z dostarczaniem ciepła do budynku przy ul. [...] przez Spółdzielnię. Po dokonaniu opisanych ustaleń organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] r. umorzył jednak postępowanie administracyjne uznając, że stwierdzone odstępstwo od zatwierdzonego projektu nie było istotne. Rozstrzygnięcie to decyzją z dnia [...] r. utrzymał następnie w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB). Decyzje te nie utrzymały się jednak w obrocie prawnym, gdyż w związku ze skargą wniesioną przez "A" do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] r. wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 138 § 12 kpa, [...]WINB uchylił swoją decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z tym orzeczeniem "A" cofnęła skargę a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lutego 2003 r. (sygn. akt II SA/Ka 2297/02) umorzył postępowanie sądowe. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w B. przekazał ją do Urzędu Regulacji Energetyki Oddział Terenowy w K. uznając, że rozliczenie cen dostarczanej energii nie leży w kompetencjach organu nadzoru budowlanego. Następnie jednak decyzją z dnia [...] r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie. W jej uzasadnieniu wskazał, że Burmistrz Miasta L. ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w L.. [...]WINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił i to rozstrzygnięcie przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w L. przepięcie w terminie do dnia [...] 2004 r. rurociągów c.o. i c.w. do wymiennikowni ciepła w budynku przy ul. [...]. Z decyzją tą nie zgodziły się zarówno Wspólnota Mieszkaniowa jak i "A" które wniosły od niej odwołania. Wspólnota Mieszkaniowa w swoim odwołaniu wskazała, że przedmiotowa instalacja została wykonana przez aktualnego właściciela sieci, a to [...] Spółkę Energetyczną w B., która przejęła ją protokołem z dnia [...] r. Ponadto wskazała, że granice współwłasności części wspólnych budynku rozciągają się do zaworów za kolektorem w administrowanym przez nią budynku. Spółdzielnia Mieszkaniowa w swoim odwołaniu zakwestionowała natomiast wskazany w decyzji termin realizacji nakazanych robót budowlanych uznając, że jest on zbyt odległy. Decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził wniesienie odwołania przez "A" z uchybieniem terminu. W związku ze skargami wniesionymi przez "A" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na oba te orzeczenia zostały one uchylone przez [...]WINB decyzją i postanowieniem z dnia [...] r. wydanymi w trybie autokorekty, przy czym przywołaną decyzją kolejny raz uchylono decyzję PINB z dnia [...] r. a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z uwagi na te rozstrzygnięcia wydane w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Spółdzielnia ponownie cofnęła wniesione skargi, a WSA w Gliwicach postanowieniami z dnia 29 marca 2004 r. (sygn. akt II SA/Gl 52/04) i 19 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Gl 20/04) umorzył uruchomione nimi postępowania. W związku z przedłużającym się postępowaniem w sprawie przedmiotowego przyłącza przed PINB w B. "A" wniosła do WSA skargę na bezczynność tego organu, wobec jednak wydania przez ten organ w dniu [...] r. decyzji Nr [...] WSA postanowieniem z dnia 24 stycznia 2005 r. sygn. akt II SAB/Gl 25/04 umorzył postępowanie w sprawie bezczynności organu. Przywołaną decyzją z dnia [...] r. PINB kolejny raz umorzył postępowanie w sprawie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W jej uzasadnieniu wskazał ponownie na decyzję Burmistrza Miasta L. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...]. Pozwolenie to w opinii PINB objęło cały budynek łącznie z przyłączami c.o. i c.w., a zatem brak jest podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, czy też odstępstw od zatwierdzonego projektu. Nie stwierdzono także by przyłącza te były w nieodpowiednim stanie technicznym lub użytkowane w sposób zagrażający życiu, zdrowiu, czy środowisku, nie powodują one wreszcie swym wyglądem oszpecenia otoczenia, a zatem brak jest w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) podstaw do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Także i z tą decyzją nie zgodziła się "A, która we wniesionym odwołaniu domagała się jej uchylenia i wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołania wskazała ona, że zajęte w decyzji stanowisko organu I instancji co do zakresu udzielonego przez Burmistrza Miasta L. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jest nieuprawnione. Rozstrzygnięcie to nie odnosiło się bowiem do zewnętrznej sieci c.o. i c.w. na wykonanie której Burmistrz Miasta L. udzielił odrębnego pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] r. O zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym przyłącza nie wspomina się także w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, a wręcz wskazuje ona wyłącznie na decyzję Burmistrza udzielającą pozwolenia na budowę budynku. Wykonana instalacja nie została też odebrana, a nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na jej użytkowanie. Dodatkowo odwołująca się Spółdzielnia wskazała także, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nie było w ówczesnym stanie prawnym wymagane, bowiem wystarczało tylko dokonanie zgłoszenia go do użytkowania w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego (w jego ówczesnym brzmieniu). Zatem jeżeli także zdaniem organu II instancji decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w L. uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie zgodnego z przepisami wykonania przedmiotowej instalacji, to organ ten winien stwierdzić nieważność tej decyzji. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją [...]WINB działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję PINB. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że wprowadzone w stosunku do zatwierdzonego projektu zmiany w sposobie wykonania obu przyłączy nie miały charakteru istotnych i były dopuszczalne w świetle przepisów Prawa budowlanego. W sprawie nie wystąpiły też inne przesłanki wszczęcia postępowania przewidziane w art. 50 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. [...]WINB podał, że w jego ocenie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego bowiem okoliczność, że obiekt nie wymagał zezwolenia na użytkowanie nie powoduje nieważności decyzji, którą udzielono takiego zezwolenia. W kwestii objęcia przywołaną decyzją Burmistrza także zezwolenia na użytkowanie wykonanych przyłączy, organ odwoławczy wskazał, że budynek nie mógłby zostać oddany do użytkowania bez urządzeń i instalacji niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania. Konkludując swoje rozważania podniósł, że prowadzenie postępowania w sprawie zrealizowanych przyłączy jest bezprzedmiotowe dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja zezwalająca na użytkowanie budynku mieszkalnego, a jego stan techniczny wraz z instalacjami i urządzeniami nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W skardze "A" domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji jako sprzecznych z prawem. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji PINB. Dodatkowo wskazała też na niespójność, niekonsekwentność oraz wewnętrzną sprzeczność stanowiska zajętego przez [...]WINB, którego zdaniem dopuszczalne jest wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu nawet, gdy nie jest ono wymagane, a jednocześnie odmawia się akceptacji takiego stanowiska w odniesieniu do zrealizowanych przyłączy. Zdaniem skarżącej błędne jest też stanowisko [...]WINB, że zmiany w sposobie wykonania obu przyłączy nie miały charakteru istotnych i były dopuszczalne w świetle przepisów Prawa budowlanego. Wykonawca wpiął się bowiem do instalacji obcego podmiotu bez jego zgody co stanowi naruszenie art. 47 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zezwolenia na użytkowanie udziela się wyłącznie dla obiektów budowlanych do których nie zalicza się przyłączy instalacyjnych. Organ odwoławczy podniósł też, że w świetle poczynionych w sprawie ustaleń nie można się dopatrywać naruszenia w toku robót budowlanych art. 47 Prawa budowlanego, gdyż Spółdzielnia wcześniej nie podnosiła tej sprawy, a realizacja przyłączy nie mogła się odbyć bez wiedzy właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Sąd stwierdził bowiem, że decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a także przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, że mimo iż postępowanie w sprawie zrealizowanych przyłączy ciepłej wody i centralnego ogrzewania toczyło się przed organami nadzoru budowlanego blisko trzy lata to jednak sprawa ta nie została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Ze znajdującego się w aktach sprawy odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej zarządzającej nieruchomością położoną przy ul. [...] w L. wynika, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przyłącza sieci ciepłowniczej do tego budynku zostały zrealizowane przez [...] Spółkę Energetyczną w B. na podstawie umowy zawartej w dniu [...] r. z inwestorem Przedsiębiorstwem "B" Sp. z o.o. z siedzibą w M.. Na mocy tej umowy [...] Spółka Energetyczna w B. stała się właścicielem tego przyłącza po dokonaniu jego odbioru technicznego. Odbiór ten, jak podała Wspólnota Mieszkaniowa miał miejsce w dniu [...] r. Okoliczność tę ma potwierdzać protokół będący w posiadaniu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Gdyby zatem informacja ta była zgodna z prawdą (co wymaga weryfikacji) to okazałoby się, że decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę "instalacji zewnętrznej c.o. i wod.-kan." została wydana już po wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych. Dowodziłoby to tym samym, że przedmiotowe przyłącze zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej , co nakładałoby na organ nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie takie winno zostać przeprowadzone – zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 20/99 (ONSA z 2000 r. z. 4, poz. 133) – zachowującej w opinii Sądu swoją aktualność także na gruncie stanu prawnego obowiązującego po dniu 11 lipca 2003 r. – w oparciu o przepisy zawarte w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tym samym już tylko z powodu braku dostatecznego wyjaśnienia tej kwestii zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać. Zaskarżona decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym także z innych względów. Przede wszystkim wbrew stanowisku [...]WINB należy stwierdzić, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego mogła zostać wydana w ówczesnym stanie prawnym tylko w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego w jego brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 80, poz. 718). W przypadku gdyby nie wystąpiły wymienione w tym przepisie przesłanki należałoby uznać, że decyzja udzielająca w takiej sytuacji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego została wydana bez podstawy prawnej, co wypełnia hipotezę art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji organ wyższego stopnia winien z urzędu wszcząć postępowanie w celu stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej taką wadą prawną, a jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne zobligowany był do wydania decyzji w trybie art. 158 § 2 kpa. Akceptacji Sądu nie mógł uzyskać także pogląd prawny podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Burmistrza Miasta L., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego stanowiła przeszkodę w przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie oceny legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji zewnętrznej centralnego ogrzewania i wodno-kanalizacyjnej doprowadzającej m.in. ciepło do budynku mieszkalnego czyniąc prowadzenie takiego postępowania bezprzedmiotowym. Pomijając podniesioną wyżej kwestię wydania tej decyzji z naruszeniem dyspozycji art. 55 prawa budowlanego (w jego ówczesnym brzmieniu) bezpodstawne było także przyjęcie stanowiska, że decyzja ta rozstrzygnęła kwestię wykonania zgodnie z prawem i zatwierdzonym projektem budowlanym instalacji zewnętrznej dostarczającej ciepło do budynku. Zasadnie bowiem skarżąca Spółdzielnia wskazała, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji jest mowa tylko o wykonaniu inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją z dnia [...] r., natomiast nie wspomina się w niej o odbiorze instalacji dostarczającej ciepło do budynku, a wykonanej skądinąd w oparciu o odrębne pozwolenie. Akceptując pogląd [...]WINB, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują wydawania odrębnych decyzji zezwalających na użytkowanie przyłączy i urządzeń instalacyjnych nie można jednak zaaprobować poglądu, że udzielone zezwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego, w którym nie wspomina się ani słowem o odbiorze instalacji ciepłowniczej przesądziło kwestię wykonania tej instalacji zgodnie z przepisami prawa. Oczywistym jest, że organ właściwy do udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych nie mógł udzielić takiego pozwolenia w przypadku gdyby budynek nie był włączony do sieci ciepłowniczej, bądź przyłącze dostarczające ciepło funkcjonowało wadliwie. Przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie nie była jednak ocena stanu technicznego przedmiotowego przyłącza, lecz jego włączenie niezgodnie z zatwierdzonym projektem do sieci ciepłowniczej oraz wykonanie tych robót z naruszeniem przepisów § 135 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu taki sposób wykonania robót budowlanych nie może zostać potraktowany jako nieistotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w B. zastosuje się do powyższych wskazań i uzupełni postępowanie dowodowe dokonując wskazanych przez Sąd ustaleń. Następnie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałoży na inwestora lub właściciela instalacji ciepłowniczej obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przyłączy do stanu zgodnego z prawem. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).