II SA/Gl 56/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi E.N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 listopada 2025 r. nr WINB-WOA.7722.226.2025.ZS w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 30 września 2025 r. nr [...]; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z 20 listopada 2025 r., nr WINB-WOA.7722.226.2025.ZS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej "PINB" lub "Organ I instancji") z 30 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. PINB orzekł o nałożeniu na E.N. (dalej "Skarżąca") grzywny w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB w T. nr [...] z dnia 7 lipca 2023 r., znak [...] oraz wezwał Skarżącą do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy (pkt 1). Skarżąca została także wezwana do wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji oraz w tytule wykonawczym nr [...] z 27 sierpnia 2025 r. w terminie dwóch miesięcy od otrzymania postanowienia (pkt 2). Skarżącą pouczono, że w razie dalszego uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną orzeczone będzie wykonanie zastępcze na jej koszt poprzez wydanie odrębnego postanowienia w związku z czym wzrosną koszty postępowania egzekucyjnego. Podstawę prawną postanowienia PINB z 30 września 2025 r. stanowiły w szczególności przepisy art. 119, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 132 z późn. zm.; dalej "u.p.e.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.; dalej "p.b.") W uzasadnieniu postanowienia, Organ I instancji wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB z 7 lipca 2023 r., nr [...], którą nakazano E1N., właścicielce budynku przy ul. [...] w T. (dz. nr [...] i [...]) w terminie do 31 grudnia 2023 r. wykonanie szeregu robót zabezpieczających. Pomimo, że decyzja ta jest ostateczna to nałożone nią obowiązki nie zostały wykonane w wyznaczonym terminie. E1N. zmarła [...] r. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia ustalono, że jedynym spadkobiercą E1N jest Skarżąca. Organ I instancji 27 sierpnia 2025 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego odpis doręczono Skarżącej. Postanowieniem z 24 września 2025 r. nr [...] PINB oddalił zarzuty Skarżącej w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. W sytuacji wykonania nałożonego obowiązku Skarżąca będzie mogła ubiegać się o umorzenie lub zwrot grzywny. Ustalając wysokość grzywny Organ I instancji miał na uwadze, że Skarżąca po przyjęciu spadku nie podjęła żadnych działań zmierzających do wykonania nakazanych prac zabezpieczających. W szczególności nie przestawiono żadnych kosztorysów czy dowodów na poszukiwanie wykonawców nakazanych prac zabezpieczających. Skarżąca ogranicza się wyłącznie do kwestionowania nałożonych obowiązków. Grzywna w celu przymuszenia jest przy tym środkiem mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze. W razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi albo umorzeniu. Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie PINB sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 § 1 u.p.e.a. poprzez brak jego zastosowania przez organ egzekucyjny w związku z wniesieniem w terminie 7 dni zarzutów od tytułu wykonawczego będącego podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 2) art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego, który nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a jest najbardziej uciążliwy dla Skarżącej; 3) art. 18 i art. 20 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny mimo braku uprzedniego ustalenia, że obowiązek ma charakter wykonalny w sensie prawnym i technicznym; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego i nie uwzględnienie nowych, istotnych okoliczności faktycznych wynikających z opracowania Biura Projektowego [...] z 2025 r., które organ otrzymał od MZUIM pismem z 27 maja 2025 r. Skarżąca podniosła, że środek egzekucyjny został nałożony w toku zawieszonego postępowania, kiedy to organ nie może podejmować kolejnych czynności egzekucyjnych. Skarżąca nie ma zgody organów konserwatorskich na dokonanie rozbiórki obiektu. Nadto opracowanie wykonane na zlecenie MZUIM wskazuje jednoznacznie na techniczne ograniczenia dotyczące rozbiórki budynku przy ul. [...]. Wykonanie obowiązku nie jest zatem możliwe z przyczyn prawnych i faktycznych. Rozbiórką budynku powinien zająć się organ w ramach wykonania zastępczego. Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z 30 września 2025 r. W uzasadnieniu postanowienia przedstawił chronologicznie przebieg postępowania administracyjnego, którego dotyczy postanowienie o nałożeniu grzywny oraz przebieg czynności związanych z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o nałożeniu na Skarżącą grzywny było zasadne skoro nie wykonała ona obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 7 lipca 2023 r. Obowiązek nałożony w decyzji stał się wymagalny od 1 stycznia 2024 r. Okoliczność braku prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie skargi na decyzję ŚWINB z 10 listopada 2023 r. nr [...] pozostaje bez znaczenia dla wykonalności obowiązku. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 30 września 2024 r. w sprawie o sygn. akt II OZ 230/24 oddalił zażalenie poprzedniczki prawnej Skarżącej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 2022/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ŚWINB. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej, ŚWINB wskazał, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zastrzeżeń zgłaszanych przez Skarżącą, a dotyczących obowiązków nałożonych decyzją ostateczną. Brak jest bowiem podstaw do ponownej kontroli i badania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Skarżąca jest następcą prawnym E1N, która zmarła [...]r. (akt poświadczenia dziedziczenia Rep[...] z [...] r.). PINB 27 sierpnia 2025 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którym wezwał Skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 7 lipca 2023 r. Tytuł został doręczony 29 sierpnia 2025 r. Na dzień wydania przez Organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny, zgłoszone przez Skarżącą zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej zostały rozpatrzone przez PINB postanowieniem z 24 września 2025 r. nr [...], które to postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB z 13 listopada 2025 r. nr [...]. Zatem postępowanie w sprawie zarzutów zostało ostatecznie zakończone przed rozpatrzeniem przez ŚWINB zażalenia na postanowienie PINB o nałożeniu grzywny. W kwestii orzeczonej przez PINB grzywny w wysokości 10 000,00 zł, ŚWINB stwierdził, że Organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego tylko kierował się indywidualnymi okolicznościami sprawy. W szczególności tym, że Skarżąca z racji bycia pełnomocnikiem poprzedniej właścicielki miała wiedzę o zakresie nałożonych obowiązków, terminie ich realizacji i pilności wykonania z uwagi na występujący stan zagrożenia. Z pism kierowanych do PINB wynika, że Skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku, kwestionując możliwość jego realizacji, co w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie może odnieść skutku. W skardze do sądu administracyjnego, Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia ŚWINB oraz poprzedzającego je postanowienia Organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego, który nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a jest najbardziej uciążliwy dla Skarżącej; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak ustalenia wykonalności obowiązku w sensie prawnym i faktycznym; 3) pominięcie nowych okoliczności zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego wskazanych w zażaleniu; 4) naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Organ odwoławczy był związany wyłącznie zakresem kontroli formalnej; 5) naruszenie zasady celowości i proporcjonalności; 6) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez orzekanie przez Organ odwoławczy na podstawie niekompletnych akt sprawy i brak włączenia do akt sprawy istotnych dokumentów przekazanych przez Organ i instancji; 7) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez realnego uwzględnienia uzupełnienia zażalenia z 20 listopada 2020 r. – pozorność rozpoznania sprawy; 8) brak ustalenia wykonalności obowiązków w realiach ochrony konserwatorskiej – w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek stanowiska Powiatowego lub Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w kwestii wykonalności nakazanych robót, a pozyskanego przez organ z urzędu; 9) naruszenie art. 15 w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez iluzoryczny charakter kontroli instancyjnej – ograniczenie się do aprobaty stanowiska Organu I instancji; 10) naruszenie art. 24 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wykazania skutecznego i proceduralnego wyłączenia pracownika organu w sytuacji wątpliwości co do bezstronności; 11) brak wykazania legitymacji Skarżącej jako zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym (brak dowodu nabycia spadku); 12) błędne utożsamienie postępowania w sprawie zarzutów egzekucyjnych z postępowaniem w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. – powoływane przez ŚWINB postanowienie z 13 listopada 2025 r. w przedmiocie zarzutów zostało doręczone Skarżącej dopiero 27 listopada 2025 r.; 13) naruszenie art. 73 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe prowadzenie akt sprawy, uniemożliwiające ustalenie ich kompletności. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie wniesionych zarzutów. Do skargi Skarżąca załączyła kserokopie: zaskarżonego postanowienia; postanowienia Organu I instancji o nałożeniu grzywny; zażalenia z 12 października 2025 r.; uzupełnienia zażalenia z 10 listopada 2025 r.; pisma przewodniego PINB z 20 października 2025 r. i 20 listopada 2025 r.; wniosku o ujawnienie dokumentów i wyjaśnienie działań organów z 11 sierpnia 2025 r.; UPD potwierdzającego doręczenie postanowienia ŚWINB z 13 listopada 2025 r. w dniu 27 listopada 2025 r.; protokołu czynności z akt sprawy z 18 grudnia 2025 r.; kosztorysu szacunkowego robót; dokumentacji projektowej. W odpowiedzi na skargę, ŚWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i tym samym zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5, wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). W myśl art. 26 § 3a pkt 2 u.p.e.a. wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą podpisania tytułu wykonawczego przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, albo opatrzenia pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5. Natomiast zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie zaś z art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Z kolei zgodnie z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Opisane wyżej warunki zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Obowiązek wykonania prac zabezpieczających i rozbiórkowych, nakazany w ostatecznej decyzji z 7 lipca 2023 r. przez PINB, nie ma charakteru osobistego, tj. nie jest ściśle związany z podmiotem wskazanym w decyzji jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku. Obowiązek ten jest związany z nieruchomością, tj. budynkiem przy ul. [...] w T. (działki nr [...] i [...]). Wszelkie obowiązki wynikające z władztwa nad nieruchomością, w tym obowiązek rozbiórki obiektu posadowionego na tej nieruchomości, obciążają aktualnego właściciela, ponieważ związane są z własnością nieruchomości, a nie z konkretną osobą. Skoro zatem Skarżąca - zgodnie z Aktem Poświadczenia Dziedziczenia Rep. [...] z [...] r. - jest jedynym spadkobiercą wskazanej w decyzji z 7 lipca 2023 r. osoby zobowiązanej i tym samym posiada tytuł prawny do nieruchomości, tj. budynku przy ul. [...] w T. to spoczywa na niej obowiązek wykonania decyzji z 7 lipca 2023 r. czy to dobrowolnie czy to w trybie zastosowania środków egzekucyjnych. W konsekwencji dopuszczalne było wystawienie na Skarżącą tytułu wykonawczego nr [...] po uprzednim doręczeniu jej upomnienia z 4 sierpnia 2025 r. W związku z zarzutami Skarżącej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 95i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1001 z późn. zm.) Krajowa Rada Notarialna udostępnia w systemie teleinformatycznym informacje o zarejestrowanych aktach poświadczenia dziedziczenia, postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku oraz europejskich poświadczeniach spadkowych obejmujące dane, o których mowa w art. 95 ha. Wobec tego organy administracji publicznej miały możliwość za pomocą powszechnie dostępnego rejestru ustalić kwestie następstwa prawnego po zmarłej osobie zobowiązanej. Informacja zamieszczona w rejestrze spadkowym może być uznana za fakt powszechnie znany. Nadto ŚWINB w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że okoliczność nabycia spadku po osobie zobowiązanej przez Skarżącą nie była kwestionowana w toku postępowania, na podstawie art. 77 § 4 k.p.a. odstąpiono zatem od udokumentowania tego faktu w aktach niniejszej sprawy (akt poświadczenia dziedziczenia znajduje się w aktach innej sprawy administracyjnej). W dalszej kolejności należy wskazać na zasadniczą kwestię w rozpoznawanej sprawie, a wynikającą z treści art. 35 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z przywołanym przepisem wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, niepóźniej niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Przepisy art. 56 § 3, art. 57 § 1 i art. 58 stosuje się odpowiednio. Skutkiem wniesienia przez zobowiązanego zarzutu - niepóźniej niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego – jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Skutek ten jest niezależny od podstawy wniesienia zarzutu i następuje z mocy prawa. Postanowienie o zawieszeniu postępowania ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie stan rzeczy zaistniały z mocy art. 35 § 1 u.p.e.a. Ustawodawca jednoznacznie określił początkowy i końcowy termin zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie następuje z dniem doręczenia organowi egzekucyjnemu zarzutu zobowiązanego w sprawie egzekucji administracyjnej i trwa do czasu zawiadomienia organu egzekucyjnego o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie wniesionego zarzutu. W okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalne dokonywanie nowych czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny, za wyjątkiem czynności wskazanych w § 2 art. 35 u.p.e.a. Z analizy akt sprawy wynika, że tytuł wykonawczy nr [...] został doręczony Skarżącej 29 sierpnia 2025 r. Skarżąca w związku z doręczeniem jej tytułu wykonawczego wniosła 29 sierpnia 2025 r. zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. PINB postanowieniem z 24 września 2025 r. nr [...] oddalił zarzuty Skarżącej. Postanowienie to zostało doręczone Skarżącej 8 października 2025 r. Skarżąca od ww. postanowienia wniosła zażalenie, a zatem nie stało się ono ostateczne. Postanowieniem z 13 listopada 2025 r. znak. [...] ŚWINB utrzymał w mocy w całości postanowienie Organu I instancji z 24 września 2025 r., co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z 20 listopada 2025 r. (strona 3) oraz wyjaśnień Skarżącej zawartych w skardze. W aktach sprawy brak jest zarówno zażalenia Skarżącej, jak i ww. postanowienia ŚWINB. Z kolei postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny zostało wydane przez Organ I instancji 30 września 2025 r. i doręczone Skarżącej 8 października 2025 r. Z porównania dat wynika, że postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostało wydane w czasie zawieszenia postępowania egzekucyjnego z mocy art. 35 § 1 u.p.e.a., co było w świetle tego przepisu niedopuszczalne. Zawieszenie postepowania nastąpiło z dniem doręczenia zarzutów organowi egzekucyjnemu tj. 29 sierpnia 2025 r. Kwestia ta została pominięta przez Organ odwoławczy. Nadto z przekazanych akt administracyjnych nie wynika, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.