II SA/Gl 560/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 lutego 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/96/2025/1600 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia 18 grudnia 2024 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 z późn. zm.) odmówiono K. G. (dalej: Strona, Skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem K1. G. (dalej: osoba wymagająca opieki). Sprawa została wszczęta na wniosek Strony wniesiony do organu w dniu 24 października 2024 r. Organ ustalił, że syn Strony legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na stałe (niepełnosprawność istnieje od urodzenia), oraz orzeczeniami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] r. o całkowitej niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji do 31 grudnia 2026 r. Na podstawie wywiadu organ ustalił, że osoba wymagająca opieki cierpi na całościowe zaburzenia rozwojowe, ma trudności z utrzymaniem sztućców, utrzymaniem higieny osobistej, nie potrafi przewidywać konsekwencji zdarzeń ani planować, stan zdrowia uniemożliwia podejmowanie samodzielnych decyzji. Zgodnie z wnioskami pracownika socjalnego Strona "sprawuje całodobową opiekę nad synem, który wymaga nadzoru i pomocy w codziennych czynnościach", ponadto "poza zajęciami szkolnymi, organizuje synowi zajęcia rehabilitacyjne w domu i w przychodniach", czynności higieniczne oraz przygotowywanie odzieży odbywają się pod nadzorem Strony. Ojciec osoby wymagającej opieki angażuje się w opiekę. Pełnoletni syn Strony uczęszcza do liceum "[...]" w S., pięć dni w tygodniu w wymiarze 5 do 8 godzin. W tym czasie Strona pozostaje w kontakcie z nauczycielami, pedagogiem szkolnym oraz psychologiem, do 2023 roku syn był dowożony do szkoły, a następnie w ramach usamodzielniania jest odprowadzany na przystanek, samodzielnie dojeżdża tramwajem do szkoły jednak odbywa się to pod kontrolą telefoniczną oraz przy pomocy internetowego komunikatora, w ten sam sposób powraca ze szkoły do domu. Dalej organ wskazał, iż Strona była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego od 13 czerwca 2011 r. do 30 września 2024 r., w tym w okresie od 1 września 2022 r. na podstawie szczególnych przepisów związanych z pandemią Covid-19. Zdaniem organu, Strona nie musi całodobowo wykonywać względem syna takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałaby stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Organ ocenił, iż czynności Strony związane z opieką "polegają jedynie na wspomaganiu syna w czynnościach życia codziennego", zakres opieki nie uniemożliwia zatem Stronie podjęcie zatrudnienia w niepełnym wymiarze. Z uwagi na brak bezpośredniego związku między niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką, organ uznał, że nie została w sprawie spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została doręczona w dniu 9 stycznia 2025 r. W złożonym w dniu 20 stycznia 2025 r. odwołaniu Strona podkreśliła, że świadczenie pielęgnacyjne pobiera nieprzerwanie od 2011 roku, opiekę sprawuje samodzielnie, i z tego powodu nie może podjąć żadnego zatrudnienia, wskazała przy tym, że przepisy ustawy nie wymagają całodobowej opieki, opiekun ma prawo do snu, odpoczynku i dysponowania własnym czasem. Nadto zdaniem Strony brak było podstaw do przeprowadzania wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. Odwołująca się zwróciła również uwagę na stan zdrowia syna, który od dzieciństwa ulega stałemu pogorszeniu. Oceniła też jako sprzeczne z przepisami prawa uznanie przez organ, że opiekun powinien świadczyć pracę w wymiarze 24 godzin na dobę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/96/2025/1600 z dnia 20 lutego 2025 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2025 r. w zakresie oznaczenia daty decyzji), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy jako prawidłowe ocenił zastosowanie w sprawie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. oraz przywołał ich brzmienie, zwracając uwagę na nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429). Następnie w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością opieki nad synem nie występuje obecnie związek przyczynowy. Nie budzi wątpliwości Kolegium, że syn Strony wymaga pomocy w codziennym życiu, jednakże w ocenie Kolegium w czasie kiedy syn przebywa w szkole, Strona może podjąć pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy wskazał też, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego było uprawnione stosownie do treści art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji. Decyzja została doręczona w dniu 26 lutego 2025 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc w dniu 21 marca 2025 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez: a) pominięcie prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, b) błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia, w sytuacji opieki nad synem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolnego do samodzielnej egzystencji, gdyż nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, c) błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest związku między niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia, a sprawowaną opieką, a nadto nie sprawuje ona nieustającej pieczy nad synem na tyle absorbującej czasowo by uniemożliwić jej zatrudnienie, 2. art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym poprzez: a) pominięcie prawnie uzasadnionych celów ustawy, b) błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia, w sytuacji opieki nad synem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolnego do samodzielnej egzystencji, gdyż nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach, 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 108 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji, 4. art. 107 § 1 k.p.a. polegającym na doręczeniu decyzji niezawierającej wszystkich elementów przewidzianych przepisami, tj. brakiem podpisów i wskazaniem stanowisk osób wydających decyzję, co traktowanie jest jako projekt decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca ponownie zaakcentowała, że sprawuje stałą opiekę nad synem, natomiast w okresie, kiedy syn przebywa w placówce szkolnej pozostaje w stałym kontakcie z nauczycielami i gotowości w przypadku braku możliwości powrotu syna do domu. Zdaniem Skarżącej materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Strona wykonuje wiele powtarzających się czynności za syna, uczy go praktycznie codziennie czynności powtarzających się, a próby podejmowane w postaci przejścia syna samodzielnie do placówki szkolnej nie powinny być uznawana jako niesprawowanie opieki nad synem. Strona niewątpliwie pomaga synowi w codziennym funkcjonowaniu, który jest uzależniony od matki, a który nabył nieznaczne umiejętności samoobsługi, wymaga wsparcia osoby drugiej, począwszy od podstawowych czynności tj. umycie się, ubranie czy spożycie posiłków. W ocenie Skarżącej biorąc pod uwagę intensywność opieki i pozostawania w gotowości do jej świadczenia, stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji jest błędne. Opieka absorbuje czasowo, o niestałych porach, w sytuacjach nadzwyczajnych, nadto również pracownik socjalny sformułował wniosek, że syn Skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Teza Kolegium o samodzielności syna Skarżącej nie ma zatem oparcia w treści wywiadu środowiskowego i dokumentacji medycznej. Za nieuprawnione Skarżąca oceniła także stanowisko Kolegium, że zakres wykonywanych czynności opiekuńczych ma charakter czynności dnia codziennego i związany jest ze zwykłym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wskazała, iż to właśnie czynności dnia codziennego w połączeniu z działaniami obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, a w konsekwencji często wypełniają opiekunowi cały dzień. Powyższe eliminuje Skarżącą z rynku pracy. Skarżąca wskazała też, że ustawa o świadczeniu wspierającym zachowuje tzw. prawa nabyte przed zmianą przepisów. Przywołała również naruszenia przepisów postępowania sformułowane w zarzutach skargi oraz wydanie decyzji opatrzonej "datą z przyszłości 20.05.2025", bez podpisów osób wydających decyzję oraz bez wskazania ich stanowisk. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na postanowienie o sprostowaniu decyzji w zakresie jej daty, obowiązujących zasadach doręczania pism podpisanych podpisem elektronicznym, z weryfikacją podpisów przez wyznaczonego operatora oraz przebiegu doręczeń w trybie publicznej usługi hybrydowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przypomnieć należy, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Jednocześnie w kwestii zmiany stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2024 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, wyjaśnienia wymaga, iż w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są dokonać analizy przepisów przejściowych. Stosownie natomiast do brzmienia art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym, osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Zgodnie z ust. 3 art. 63, osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Regulacja ust. 4 przywołanego art. 63 tej ustawy odnosi się do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym wskazuje na konieczność złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności, przewidując jednocześnie uprzedni 3 miesięczny termin na złożenie wniosku o nowe orzeczenie. Ustawodawca w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym ustalił zasady ochrony praw nabytych dla osób, którym wcześniej przyznano prawo do przedmiotowego świadczenia. Przepisy te miały na celu zapewnienie stabilności i przewidywalności prawa. Jak wynika z akt sprawy Skarżącej zostało przyznane co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r., tj. do dnia 30 września 2024 r. nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. (decyzja nr [...] z dnia 22 września 2023 r., zmieniająca decyzję nr [...] z dnia 17 grudnia 2018 r. z dalszymi zmianami, karta nr 11 akt administracyjnych), nowe orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki zostało wydane z dnia [...] r. (karta nr 22 akt administracyjnych), natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia Skarżąca złożyła w dniu 24 października 2024 r. (karta nr 25 akt administracyjnych). Wobec powyższego niewątpliwie zostały zachowane przesłanki określone w art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym, warunkujące zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. W tych okolicznościach, skoro Skarżąca zachowała na mocy przywołanego przepisu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, brak było podstaw do ponownej weryfikacji przyznania tego świadczenia w toku niniejszego postępowania. W sytuacji, gdy syn Skarżącej, przed datą utraty ważności poprzedniego orzeczenia, uzyskał kolejne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, przyjąć należało, że Skarżąca w dacie złożenia wniosku, z zachowaniem wskazanego już wyżej terminu, spełniała wszystkie przesłanki wynikające z art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Zdaniem Sądu, organy weryfikując przesłankę warunkującą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powinny ograniczyć się do ustalenia, do jakiego stopnia niepełnosprawności zalicza osobę wymagającą opieki, i na jaki okres wydane zostało orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność osoby wymagającej wsparcia, ponadto czy wniosek o wydanie nowego orzeczenia jak i wniosek o przyznanie świadczenia zostały złożone w przewidzianym terminie określonym w art. 63 ust. 3 omawianej ustawy. Pozostałe okoliczności nie są już na tym etapie badane. Zmiana prawa nabytego musiałaby zostać uzasadniona zaistnieniem istotnej zmiany powodującej, że strona by to prawo utraciła. Na gruncie rozpoznawanej sprawy tego rodzaju okoliczność nie została jednak wykazana, nie jest nią bowiem z pewnością kontynuacja kształcenia przez syna Skarżącej. Nie budziło przy tym wątpliwości organów orzekających, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Z tych przyczyn, należało stwierdzić naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadniało zastosowanie kompetencji kasatoryjnych względem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd nie dopatrzył się natomiast przyczyn stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, niezasadna była bowiem argumentacja skargi w kwestii braku podpisów i stanowisk osób wydających zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy w sprawie zostały zachowane warunki wydania decyzji z podpisami elektronicznymi składu rozpoznającego sprawę (weryfikacja podpisów, akta administracyjne sprawy). Omyłka w dacie decyzji została natomiast sprostowana postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2024 r. Należy pamiętać, że data decyzji nie stanowi niezbędnego elementu decyzji administracyjnej stanowiącego o bycie tego aktu. Jak zauważa się w orzecznictwie, błędne oznaczenie daty wydania decyzji może być przedmiotem sprostowania, natomiast brak tej daty nie pozbawia pisma charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi wadę, która może być usunięta w trybie art. 113 (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1247/10). Jest to zatem wadliwość możliwa do usunięcia. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając wniosek Skarżącej uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.