II SA/Gl 565/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych. oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Stowarzyszenie "A" z siedzibą w G. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. o skontrolowanie legalności robót prowadzonych przez [B] S.A., a polegających na rozbiórce torowisk na terenie miasta G., częściowo w strefie ochrony konserwatorskiej objętej wpisem do rejestru zabytków, domagając się natychmiastowego wstrzymania rozbiórki jako prowadzonej bez wymaganego w myśl art. 39 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenia na budowę. W kolejnym piśmie Stowarzyszenie podniosło, że tory tramwajowe stanowią obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaś znajdująca się nad nimi trakcja elektryczna zasilająca pojazdy szynowe, stanowi sieć techniczną. Nadto, rozbiórka torów kolejowych narusza plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...]z dnia [...]r. Zgodnie z zapisami § 17 uchwały, w ulicach [...],[...] i [...], należy bowiem uwzględnić przebieg istniejącej linii tramwajowej. Po rozpatrzeniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzekł o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowania w sprawie rozbiórki torowisk tramwajowych w ciągu ulic [...] i [...] w G. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał w oparciu o wynik oględzin z dnia [...] r., że przedmiotowe roboty są prowadzone w oparciu o przyjęte przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia robót, polegających na remoncie nawierzchni jezdni i chodników oraz demontażem torowiska w granicach istniejącego pasa drogowego przy ul. [...] (pismo z dnia [...]r. nr [...]) i ul. [...] (pismo z dnia [...]r. nr [...]). Zgłoszenie robót budowlanych poprzedzono zaś opinią konserwatorską Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. (pismo nr [...] z dnia [...]r. dot. remontu jezdni i chodników przy ul. [...]) oraz pozwoleniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w . (pismo z dnia [...]r. nr [...], dotyczące remontu ul. [...]), w którym torowisko tramwajowe określono jako współczesne. Zdaniem organu nadzoru budowlanego oznacza to, że torowisko nie jest zabytkiem wpisanym do rejestru, pomimo że znajduje się na terenie układu śródmiejskiego wpisanego jako zespół urbanistyczny do rejestru zabytków województwa śląskiego. Nadto, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe tory kolejowe nie są obiektem budowlanym, ani urządzeniem budowlanym w myśl art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, lecz stanowią część ulicy zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). Stąd też wykonany zakres robót stanowi remont drogi, w ramach którego rozebrano przedmiotowe torowisko tramwajowe. Wreszcie, ustalenia planu miejscowego nie zawierają nakazu utrzymania linii tramwajowej ani zakazu jej likwidacji. W tym stanie rzeczy organ uznał, że demontaż torowiska nie wymagał uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 31 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym nie narusza art. 30 ust. 1 tej ustawy. Stąd też nie zachodzą przesłanki do wstrzymania robót w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa. W odwołaniu od decyzji Stowarzyszenie "A" zarzuciło naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 7 i 77 kpa poprzez brak analizy zakresu i charakteru prac przeprowadzonych przy rozbiórce torowiska w ciągu ulicy [...] i [...]. Roboty budowlane polegały bowiem na rozbiórce chodników, jezdni, krawężników, rozbiórce torowiska tramwajowego, wykonaniu nowej nawierzchni, chodników i postawieniu słupków, co spowodowało zmianę granic pasa drogowego. Roboty te nie stanowiły zatem remontu, ani przebudowy, lecz polegały na budowie nowego obiektu, co wymagało pozwolenia na budowę i pozwolenia na rozbiórkę. Wbrew stanowisku organu I instancji, prace te są też niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto, torowisko tramwajowe położone w ciągu ul. [...] i [...], miało charakter zabytków. Przede wszystkim jednak torowisko tramwajowe nie stanowi elementu drogi, lecz jest obiektem budowlanym zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, gdyż jego charakterystycznym parametrem jest długość. Stąd też zdaniem Stowarzyszenia, organ I instancji naruszył art. 3 pkt 3, 3a i 7a Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 i 12 w zw. z art. 31 tej ustawy. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że torowisko tramwajowe jest częścią drogi, a jego likwidacja stanowi element przebudowy drogi, co w myśl art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Stąd też mimo zakwalifikowania tych robót jako remont drogi, to jednak zakres wykonanych robót jest zgodny ze zgłoszeniem i nie narusza ustaleń planu miejscowego. W świetle pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Zabytków z dnia [...] r. przedmiotowe torowisko jako wybudowane po II wojnie światowej, nie obejmuje średniowiecznego założenia budowy starówki i nie jest objęte ochroną konserwatorską. Zdaniem organu, nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowe roboty stanowiły rozbiórkę, to i tak nie wymagały pozwolenia zgodnie z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego. Wreszcie, organ odwoławczy wskazał, że aczkolwiek organ I instancji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 kpa, to jednak przysługują jej prawa strony, co uprawnia do wniesienia odwołania. Jednak odwołanie nie mogło odnieść skutku, gdyż zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie "A" wniosło o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie brak przesłanek z art. 105 kpa, skoro postępowanie wszczęto na żądanie strony w rozumieniu art. 28 kpa, a rozstrzygnięcie sprawy wymagało decyzji orzekającej co do istoty (pozytywnej bądź negatywnej). Nadto, skarżące Stowarzyszenie podtrzymało zarzuty co do naruszenia prawa materialnego, gdyż jego zdaniem torowisko tramwajowe jest obiektem liniowym w świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, zaś jego likwidacja wykracza poza ramy pojęcia przebudowy. Inwestor nie dopełnił przy tym obowiązków zgłoszenia, gdyż błędnie określił rodzaj robót budowlanych. Przedmiotowe prace zostały też wykonane niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego, który nakazuje uwzględnić przebieg istniejącej linii tramwajowej, co sugeruje konieczność jej zachowania. Wreszcie, skarżące Stowarzyszenie podniosło, że zakres wykonanych prac obejmował też likwidację trakcji elektroenergetycznej, na co wymagana była odrębna decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę, co chociażby z tej przyczyny wskazuje na wadliwość decyzji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Powołując się na wynik oględzin z dnia [...] r. organ podał, że roboty wykonywane były w ramach istniejącego pasa drogowego ulicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że przedmiotem niniejszego postępowania wdrożonego wskutek interwencji skarżącego Stowarzyszenia, była kwestia legalności robót polegających na rozbiórce torów tramwajowych przy ul. [...] i [...] w G. W tym też zakresie organy nadzoru budowlanego orzekły o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Skarżące Stowarzyszenie wnioskowało o wstrzymanie prowadzonych robót rozbiórkowych jako prowadzonych – jego zdaniem – bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę i z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zasadnie organy obydwu instancji nie dopatrzyły się podstawy prawnej do ingerencji w prowadzony proces budowlany. Przypadki budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia, określone w art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), niewątpliwie nie dotyczą prowadzenia robót rozbiórkowych. Konsekwencją tego rodzaju samowoli budowlanej jest wszak nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Stąd też w razie samowolnego prowadzenia prac rozbiórkowych możliwe jest jedynie wdrożenie z trybu art. 50 Prawa budowlanego, jeżeli rozbiórka jest realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (ust. 1 pkt 1), bądź w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub wreszcie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). W oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy organy nadzoru budowlanego prawidłowo nie stwierdziły przypadków z art. 50 Prawa budowlanego. Jest poza sporem, że inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, obejmujących m. in. demontaż torowiska w granicach istniejącego pasa drogowego przy ul. [...] i [...] w G. Nie ma przy tym żadnego znaczenia prawnego fakt, że roboty te określono jako remont. Istotny jest bowiem zakres zgłoszonych i wykonanych robót budowlanych, a nie – ich nazwa. Z mocy art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, co w żaden sposób nie jest tożsame z dokonaniem ich kwalifikacji prawnej przez inwestora. Nie jest też kwestionowane, że w stosunku do zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Taki stan rzeczy nie pozbawia jednak kompetencji organów nadzoru budowlanego, o ile zgodnie z wymogami prawa budowlanego inwestor zobligowany był w istocie do uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, bądź wykonał inny zakres prac, niż wymienione w zgłoszeniu, bądź też samo przyjęcie zgłoszenia było wadliwe, gdyż zachodził obligatoryjny przypadek wniesienia sprzeciwu z mocy art. 30 ust. 6 ustawy, co dotyczy m. in. naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów. Zdaniem sądu administracyjnego, dla wyniku niniejszej sprawy nie jest istotny fakt, czy przedmiotowe torowisko należało kwalifikować jako część drogi, a jego demontaż stanowił element przebudowy drogi, czy też torowisko tramwajowe stanowi odrębny obiekt budowlany w myśl art. 3 pkt 3a ustawy. W obydwu bowiem przypadkach rozbiórka spornego torowiska podlegała rygorowi zgłoszenia i nie wymagała pozwolenia w drodze decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Demontaż torowiska, nie mógł w żadnym wypadku przekraczać granic istniejącego pasa drogowego, a przy tym w protokole oględzin z dnia [...] r., przeprowadzonych z udziałem przedstawicieli Stowarzyszenia, jednoznacznie podano, że wszystkie roboty wykonano w granicach pasa drogowego. Odmienne twierdzenia skarżącego należy więc uznać za gołosłowne, skoro nie wniesiono ani uwag do protokołu oględzin, ani też nie zaoferowano innego dowodu podważającego wynik oględzin. Niewątpliwe jednak zarzut przekroczenia granic pasa drogowego nie ma żadnego związku z demontażem torowiska, co było przedmiotem postępowania administracyjnego. Przebudowa drogi w granicach istniejącego pasa drogowego podlega zaś obowiązkowi zgłoszenia w świetle art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeżeli zaś podzielić pogląd skargi, że torowisko tramwajowe jest samodzielnym obiektem budowlanym, to w tym wypadku jego rozbiórka podlega takiemu samemu reżimowi na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy. Z mocy art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia nie wymaga bowiem rozbiórka m. in. budowli niewpisanych do rejestru zabytków i nieobjętych ochroną konserwatorską – o wysokości poniżej 8 m, który to parametr nie dotyczy obiektów liniowych. Sporne torowisko tramwajowe jako wybudowane po II wojnie światowej nie jest zaś objęte ochroną konserwatorską, co wynika jednoznacznie z przywołanego przez organ odwoławczy pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] r. Wyjaśnić też przyjdzie, że dla skutecznego zgłoszenia robót budowlanych nie jest wymagane wniesienie odrębnych pism co do poszczególnych robót. Takiego rygoru ustawodawca nie przewidział. Stąd też dopuszczalne jest dokonanie zgłoszenia szeregu robót w jednym piśmie. Przywołane przez organ I instancji zgłoszenia robót w pasie drogowym ulic [...] i [...], wskazywały zaś jako zakres robót m. in. likwidację torowisk tramwajowych w ciągu tych ulic. Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo też organy nadzoru budowlanego nie dopatrzyły się naruszenia ustaleń planu miejscowego. Przepis § 17 wyżej przywołanej uchwały z dnia [...] r. stanowi, że w ulicach [...] i [...] należy uwzględnić przebieg istniejącej linii tramwajowej. Jednakże ust. 2.3 pkt 4 tego przepisu, wprowadzający zakazy, zabrania jedynie likwidacji istniejącego drzewostanu, nie wprowadzając zakazu likwidacji linii tramwajowej. Zdaniem sądu administracyjnego, prawo miejscowe nie może wprowadzać nakazu budowy, czy zakazu rozbiórki określonego obiektu. Tego rodzaju kwestie nie mogą być uregulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zupełnie inną kwestią są zasady ochrony zabytków i stref ochrony konserwatorskiej. Tego rodzaju ochroną nie była jednak objęta linia tramwajowa w ciągu ulic [...] i [...], co jednoznacznie ustalono w postępowaniu odwoławczym. Nadto, inwestor przed dokonaniem zgłoszenia robót budowlanych dopełnił formalności przed organami ochrony konserwatorskiej z uwagi na prowadzenie robót w otoczeniu zabytku, co dokumentują przywołane przez organ I instancji pisma. Wreszcie, rozważenia wymagała forma prawna rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, a mianowicie zasadność orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie rozbiórki torowisk tramwajowych w ciągu ulic [...] i [...] w G. Z mocy art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. Nr 6, poz. 18). Brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę co do zasady nie czyni prowadzonego postępowania bezprzedmiotowym, lecz oznacza bezzasadność żądania strony (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1107/10, LEX nr 738074). Jednakże w orzecznictwie prezentowane są też poglądy, że bezprzedmiotowe jest postępowanie z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 462/10, LEX nr 755616). W niniejszej sprawie istotny jest jednak fakt, że skarżące Stowarzyszenie jako organizacja społeczna jedynie uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 kpa), zaś postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego zostało wszczęte co prawda na jej żądanie, lecz z urzędu (art. 31 § 2 zd. 1 kpa). Ustawa – Prawo budowlane, przewiduje zaś działanie w drodze postanowienia w przypadku wstrzymania robót budowlanych, który to akt nie kończy postępowania (art. 50 Prawa budowlanego). Brak jakichkolwiek podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Tymczasem żądanie Stowarzyszenia sprowadzało się do nakazania inwestorowi wstrzymania prac rozbiórkowych. W tej zaś sytuacji po przeprowadzeniu należytego postępowania wyjaśniającego i prawidłowym stwierdzeniu, że roboty rozbiórkowe torowisk tramwajowych prowadzone są zgodnie z rygorami Prawa budowlanego i wykluczeniu przesłanek z art. 50 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego zobligowane były do umorzenia postępowania w zakresie legalności przedmiotowych prac rozbiórkowych. Decyzja z art. 105 § 1 kpa, kończy w tym zakresie postępowanie administracyjne, prowadzone przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. W takim wypadku nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji odmownej na gruncie regulacji Prawa budowlanego. Skarżące Stowarzyszenie nie ma przy tym własnego indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Wreszcie, brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na podniesioną w skardze okoliczność, że zakres wykonanych prac obejmował także likwidację trakcji elektroenergetycznej. Tego rodzaju roboty nie były objęte ani wnioskiem skarżącego, ani też zakresem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Stąd też dopuszczalne jest wdrożenie kolejnego odrębnego postępowania w sprawie legalności ich wykonania. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).