II SA/Gl 565/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. "A". w upadłości likwidacyjnej w S. zwrócił się pismem z [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w C. o przeprowadzenie kontroli robót wykonanych przez S. L. w okresie od [...] r. Podał, że S. L. dzierżawi część nieruchomości i dokonał zmian w doprowadzeniu do niej energii elektrycznej, podłączając trak do sieci transformatorowej [...] Po wszczęciu postępowania organ w dniu [...] r. przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalono, że S. L. dokonał przyłączenia kabla zasilającego w energię elektryczną do stacji transformatorowej należącej do [...] Podłączenia dokonano linią napowietrzną do hali tartaku na działce nr [...]. Do protokołu oględzin dołączono kopie korespondencji między [...] a Inwestorem, z której wynika zgoda Spółdzielni na wykonane podłączenie, motywowane awarią dotychczasowego zasilania ze strony "A" Postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej p.b.) PINB w C. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia: oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkiców i rysunków, projektu zagospodarowania działki oraz oświadczenia wójta o zgodności budowy przyłącza z planem miejscowym. W odpowiedzi na postanowienie Inwestor złożył część żądanych dokumentów, zaś w piśmie z [...] r. podał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, albowiem nie wykonał budowy przyłącza, a organ wadliwie zakwalifikował wewnętrzną linię zasilającą jako przyłącze. Zgodnie z uzyskanymi informacjami ze Spółki "B (pismo z [...] r. w aktach sprawy) budową przyłącza byłoby podłączenie do stacji przy ul. [...] w G., a nie do wewnętrznej stacji rozdzielczej. Wyjaśnił też, że najmuje budynek dla działalności tartaku, został pozbawiony prądu, a wynajmująca Spółka nie reaguje na jego prośby o usunięcie awarii. Do akt dołączono mapę ilustrującą wykonane podłączenie i układ zasilania w energię elektryczną obiektów [...], Spółki i najmowanego traka. Z opisu zasiania obiektów firmy U-H "S." S. L. z [...] r., wykonanego przez osobę uprawnioną do kierowania, nadzorowania i projektowania w zakresie instalacji elektrycznych wynika, że tartak wykorzystywany przez Inwestora był zasilany zewnętrzną zalicznikową linią kablową z wewnętrznej stacji rozdzielczej własności [...], podobnie jako pozostałe obiekty Spółdzielni. Po zmianie zasilanie ma miejsce także linią zewnętrzną. Wszystkie linie wyprowadzane z wewnętrznej stacji rozdzielczej [...] zasilające poszczególne obiekty nie posiadają statusu przyłącza. Wewnętrza stacja rozdzielcza zasilana jest ze stacji transformatorowej przy ul. [...] j w G.. Decyzją z [...] r. PINB w C. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy przyłącza energetycznego jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu opisał stan faktyczny i stwierdził, że przyłącze w istniejącym układzie zasilania w energię elektryczną stanowi odcinek od stacji transformatorowej będącej własnością "B" S.A. do wewnętrzne stacji rozdzielczej należącej do [...]. Odpowiada to definicji przyłącza z § 2 pkt 15 i pkt 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu energetycznego (Dz. U. z 2007 r., nr 93, poz. 623). Linia kablowa biegnąca od stacji rozdzielczej do hali tartaku jest zewnętrzną instalacją elektryczną. Nie miało zatem podstaw wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy przyłącza energetycznego, jak pierwotnie zakwalifikowano roboty. Podlegają one reżimowi z art. 50-51 p.b. Złożone w toku postępowania materiały potwierdzają prawidłowy stan techniczny wykonanych prac dopuszczonych do użytkowania. Zebrana dokumentacja jest kompletna i brak podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności czy robót związanych z doprowadzeniem robót do stanu zgodnego z prawem. PINB stwierdził, że nie zajmował się kwestią tytułu prawnego do nieruchomości na której wykonano roboty, albowiem kwestia ta na gruncie art. 51 p.b. pozbawiona jest wagi, nie decyduje o wykonaniu robót z naruszeniem prawa administracyjnego i zgodnie z uchwałą NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10 nie jest podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od decyzji wniósł "A" sp. z o.o. w upadłości, wnioskując o jej zmianę poprzez orzeczenia nakazu rozbiórki. W ocenie odwołującego roboty stanowiły rozbudowę instalacji elektrycznej, na co konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Działki nr [...] stanowią własność Spółki i jedynie uprawnionym do dysponowania nimi jest Syndyk. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej podano przepis art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i poczynione ustalenia faktyczne. Stwierdzono, że prawidłowo organ I instancji zakwalifikował roboty jako podlegające reżimowi art. 50 i 51 p.b. Podzielono także stanowisko organu I instancji, że wykonane roboty są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nadają się do eksploatacji, nie naruszają przepisów technicznych. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji dotyczącego kwestii tytułu inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzono, że PINB niezasadnie pominął tę kwestię. Tymczasem uchwała [...] pozwala na odróżnienie instytucji oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od prawa do takiego dysponowania. W uchwale NSA wypowiedział się jednie w kwestii oświadczenia jako dokumentu, natomiast nie stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na gruncie art. 51 p.b. kwestia uprawnienia do wykonywania robót nie ma znaczenia. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza nie tylko zgodność z przepisami techniczno- budowlanymi, ale także wykazanie się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w okolicznościach sprawy jako wielce prawdopodobne jawi się orzeczenie o nakazie rozbiórki w części, w jakiej inwestor nie uzyskał zgody właściciela gruntu. W skardze do sądu administracyjnego S. L. wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: - art. 3 pkt 11 w zw. z art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem konieczności kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 32 w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 p.b. i uchylenie prawidłowej decyzji w oparciu o twierdzenie, że skarżący nie posiada tytułu do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane; - art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w postępowaniu winno zostać ustalone prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a stan zgodności inwestycji z prawem obejmuje także kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego skutkującej zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że fakt zgodności robót z przepisami techniczno-budowlanymi i planem miejscowym nie budzi wątpliwości. Zacytowano obszerne fragmenty uzasadnienia uchwały w sprawie II OPS 2/10 oraz wyroku NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2140/10, z 25 lipca 2012 r., sygn. II OSK 801/11 i WSA w Rzeszowie z 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Rz 973/12 ze wskazaniem, że z orzeczeń tych wynika brak podstaw do badania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu z art. 51 p.b. Wskazano, że organ odwoławczy pominął podnoszone przez stronę dowody, że dysponowała ona tytułem do wykonania przedmiotowych prac. Inwestor dysponował zgodą [...] na wykorzystanie działki [...] i tytułem prawnym w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. – zgodą udzieloną przez Spółkę oraz uprawnieniami wynikającymi z zawartych z nią umów dzierżawy i najmu z 1 marca 2010 r. Zastrzeżono w nich możliwość dokonywania przez najemcę i dzierżawcę zmian w substancji i używanie przedmiotu umów zgodnie z przeznaczeniem. Umowy zawarto na cel produkcyjny, działalność skarżącego jest oparta w całości na wykorzystaniu energii elektrycznej, działki nr [...] i [...] zostały mu umownie oddane do wykorzystania z prawem obciążania "A" fakturami za wykorzystany prąd. Skarżący zatem zgodnie z art. 633 i 666 k.c. miał tytuł do wykonania zalicznikowej linii energetycznej. Do skargi dołączono kopie umowy najmu i dzierżawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji podstawą do wydania decyzji na wskazanej podstawie nie mogą być naruszenia prawa materialnego, lecz prawa procesowego, skutkujące nadto brakami w postępowaniu wyjaśniającym. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że poza zakresem sprawdzeń organu I instancji pozostała kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jest ona w sprawie istotna. Co do zasady należy zgodzić się z organem II instancji, że przy stosowaniu art. 51 p.b. kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znajduje się poza zakresem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Jakkolwiek zgodnie z uchwałą sygn. II OP 2/10 przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., to prowadzenie robót budowlanych wymaga legitymowania się tytułem do dysponowania w określonym zakresie nieruchomością, o jakim mowa w art. 4 p.b. W końcowym fragmencie uzasadnienia uchwały z 10 stycznia 2011 r. NSA stwierdził, że podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. stanowi ustalenie, czy inwestor dysponował lub dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o dysponowaniu takim prawem. Brak podstaw do zobowiązywania inwestora do przedłożenia oświadczenia nie oznacza, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego nie ma czynić ustaleń faktycznych w tym zakresie (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 490/13). Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie dla wszelkich inwestycji (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 2180/11). Pominięcie tej kwestii przez organ I instancji wiązało się jednak z naruszeniem prawa materialnego, art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a nie przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie zarzucił przy tym, że nie doszło do ustalenia określonych okoliczności faktycznych, albowiem w oparciu o zebrany materiał postawił tezę, że inwestor nie dysponuje tytułem do nieruchomości, co uprawdopodabnia orzeczenie nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy zupełnie przy tym pominął posiadany w sprawie materiał i podnoszony przez inwestora argument odwołujący się do uprawnień wynikających z zawartych umów. Jako organ merytoryczny w sprawie organ odwoławczy winien był, po stwierdzeniu wadliwej interpretacji prawa materialnego, ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy w oparciu o art. 136 k.p.a. i wydać w sprawie rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b., przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosunek zobowiązaniowy jest zatem pełnoprawnym źródłem uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast zakres takiego upoważnienia zależy od rodzaju robót. W sprawie prawidłowo dostrzeżono, że inwestor nie wykonał przyłącza energetycznego, ale linię wewnętrzną dla funkcjonującego budynku o przeznaczeniu gospodarczym. Tego rodzaju obiekt stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. Wewnętrzna linia energetyczna jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., a odnoszący się do zaniechania oceny i ewentualnie uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji. Inwestor powoływał się na łączący go z właścicielem stosunek umowny, ustalony został w sprawie zakres robót i ich charakter. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a p.b., budynek jako obiekt budowlany stanowi całość wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem stanowią urządzenia budowlane (art. 3 pkt 9 p.b.). Z uwzględnieniem subsydiarnego względem budynku charakteru urządzeń budowlanych, w tym linii doprowadzającej do niego energię elektryczną, należy rozważyć legitymację inwestora do dokonania przeprowadzonych zmian, mając na uwadze powoływany przez niego umowny stosunek prawny dotyczący budynku i gruntu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, w przypadku sporu co do zakresu cywilnoprawnych uprawnień wynikających ze stosunków rzeczowych lub zobowiązaniowych, organy sporów takich nie rozstrzygają, ale w razie ich wystąpienia powinny rozważyć zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11 oraz z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 490/13). Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu decyzji organu odwoławczego. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.