II SA/Gl 565/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu sprawy odwołania E. S. (dalej: skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie: 1. ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt jej matki S. M. w Domu Pomocy Społecznej "A" w J. w okresie od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. w wysokości 88,99 zł. miesięcznie; 2. ustalenia całkowitej kwoty zobowiązania wskazanej w pkt 1 za okres od dnia 1 lutego 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017r. w wysokości 88,99 zł. miesięcznie, tj. że łączna kwota do zapłaty wynosi 622,93 zł., przy czym opłatę należy wnieść na wskazany numer rachunku bankowego do dnia 31 grudnia 2018 r.; 3. ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt jej matki w ww. Domu Pomocy Społecznej od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r. w wysokości 1.581,47 zł. miesięcznie; 4. ustalenia całkowitej kwoty zobowiązania wskazanej w pkt 3 za okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r. w wysokości 1.581,47 zł. miesięcznie tj. że łączna kwota do zapłaty wynosi 11.070,29 zł., przy czym opłatę należy wnieść na wskazany numer rachunku bankowego do dnia 31 grudnia 2018 r.; 5. ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt jej matki w ww. wymienionym Domu Pomocy Społecznej od dnia 1 kwietnia 2018r. do dnia 30 września 2018r. w wysokości 813,30 zł. miesięcznie; 6. ustalenia całkowitej kwoty zobowiązania wskazanej w pkt 5 za okres od dnia 1 kwietnia 2018r. do dnia 30 września 2018r w kwocie 813,00 zł. miesięcznie, tj. że łączna kwota do zapłaty wynosi 4 879,80 zł., przy czym opłatę należy wnieść na wskazany numer rachunku bankowego do dnia 31 grudnia 2018 r., 7. ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt jej matki w ww. Domu Pomocy Społecznej w wysokości 161,89 zł miesięcznie do dnia opuszczenia przez Panią S. M. domu pomocy społecznej, 8. wskazania, że opłaty, o których mowa w pkt 7 należy wnosić do 1-go następnego miesiąca kalendarzowego na określony w decyzji rachunek bankowy ośrodka pomocy społecznej, - decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie Kolegium streściło uzasadnienie decyzji organu I instancji i wynikające z nego ustalenia odnotowując m.in., że matka skarżącej została skierowana do domu pomocy społecznej w 2013 r. na podstawie decyzji nr [...] oraz umieszczona na podstawie decyzji nr [...] r. Aktualnie jest ona mieszkanką Domu Pomocy Społecznej "A" w J. Średni miesięczny koszt pobytu w DPS wynosi 3.848,75 zł, z czego matka skarżącej wnosi opłatę w wysokości 70% swojego dochodu, czyli 1.792,22zł, pozostałe środki w wysokości 2.056,53 zł. regulowane są przez Miasto J. Matka skarżącej jest wdową, przy czym jej syn i zarazem brat skarżącej zmarł w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji z urzędu wszczął postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej. Organ I instancji uzyskał informację, że matka skarżącej przekazała jej darowizną dom jednorodzinny, w którym kiedyś zamieszkiwała. W ramach przywołanych przez Kolegium ustaleń poczynionych przez organ I instancji znalazła się także informacja, że już wcześniej Kolegium uchyliło poprzednią decyzję organu I instancji wydaną w niniejszej sprawie. Odnotowano przy tym, że przyczyną poprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji był brak wystarczających ustaleń dowodowych na okoliczność ustalenia struktury i sytuacji dochodowej rodziny w poszczególnych miesiącach od dnia 1 lutego 2017 r. Nie ustalono bowiem, czy w okresie do września 2017 r. córka skarżącej prowadziła z nią wspólne gospodarstwo domowe i czy w związku z tym należało ją wliczać do struktury rodziny. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji podjął zalecone przez Kolegium działania celem ustalenia struktury i dochodów rodziny skarżącej. Według Kolegium organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił dokładne wyliczenia dotyczące źródeł i wysokości dochodu rodziny strony. Kolegium odnotowało także zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji informację, że skarżąca wniosła o całkowite zwolnienie jej z ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Przywołało także stanowisko organu I instancji, według którego zgodnie z aktualną linią orzeczniczą, zastosowanie art. 64 ustawy o pomocy społecznej dotyczącego ulg w opłatach, może mieć miejsce dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Kolegium odnotowało także, że skarżąca we wniesionym od decyzji organu I instancji odwołaniu domagała się uchylenia punktów 1, 2 3, 4, 5 decyzji organu I instancji, a w zakresie punktu 7 uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że jej matka znalazła się w domu opieki społecznej na własny wniosek. Nie chciała korzystać z usług opiekuńczych. Nie zabezpieczyła się materialnie na starość. W [...] r. wyrzuciła skarżącą z domu. Uważa ją za osobę obcą. Dom, który otrzymała w darowiźnie od matki był ruiną. Skarżąca nie miała żadnego wpływu na umieszczenie matki w DPS, ani na wybór DPS, w którym przebywa jej matka. Według skarżącej kwestie dotyczące jej odpłatności za pobyt matki w DPS powinny zostać ustalone w trakcie postępowania dotyczącego jej skierowania do DPS. Szukałaby wówczas tańszych rozwiązań, wskazała na tańsze DPS-y. Ponadto jest osobą niepełnosprawną, co winno mieć wpływ na ustalenie odpłatności. Jej dochodem jest zasiłek rehabilitacyjny. Pomaga finansowo niepełnosprawnemu wnukowi, którego ociec się wyrzekł. Jest skłonna zawrzeć ugodę na kwotę 277 zł,, jeżeli jej matka zostanie umieszczona w DPS w R. Jednakże nie wyraża zgody na przeprowadzanie wywiadów, ingerowanie w jej życie oraz życie jej rodziny i jej dzieci. W ramach uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji Kolegium przytoczyło art. 61 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 64 i 64a tej ustawy. Następnie organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt. I SA/Wa 741/17 akcentując, że obowiązki zstępnego osoby skierowanej do domu pomocy społecznej uzależnione są zgodnie z art. 61 ust 2 ustawy wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Natomiast okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy majątkowej nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy. Mając na względzie stan faktyczny i prawny sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji poczynił niezbędne działania, celem ustalenia sytuacji rodzinnej i materialnej strony. Ustalona kwota opłaty pozostawia stronie kwotę 300% kryterium dochodowego. Według Kolegium ustalenie opłaty jest nieodłącznie związane z ustaleniem sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, a brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w tym zakresie może skutkować ustaleniem opłaty w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania osoby w domu pomocy społecznej, a opłatą ponoszoną przez osobę skierowaną do domu pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że matka skarżącej nie została pozbawiona władzy rodzicielskiej, nie można więc warunkować spełnienia obowiązku przez skarżącą od nagannej postawy jej matki. Matka darowała również stronie skarżącej dom rodzinny, co niewątpliwie wpływa na sytuację materialną strony. Natomiast ewentualne wydatki związane z niepełnosprawnością strony mogą stanowić podstawę do ubiegania się o odpowiednie zwolnienie z odpłatności w całości lub w części. Jednakże skarżąca winna w tym zakresie złożyć odpowiedni wniosek. Z tych względów Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Kolegium. W skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dające podstawę do uchylenia decyzji w całości, nie wskazując jednak, które przepisy postępowania zostały naruszone. Zdaniem skarżącej niedopuszczalną jest sytuacja, w której strona nie wiedząc o obowiązku ponoszenia kosztów pobytu bliskiej osoby w domu pomocy społecznej ze względu na niezwarcie stosownej umowy lub brak wcześniejszej decyzji ustalającej opłatę za ten pobyt jest zaskakiwana decyzją organu nakładającą obowiązek zwrotu kosztów poniesionych przez gminę nie mogąc się z tego obowiązku wcześniej wywiązać. Skarżąca podniosła, że jej matka nie zrobiła nic, aby zabezpieczyć się na starość, a w domu pomocy społecznej znalazła się, gdyż odmawiała kategorycznie jakiejkolwiek pomocy, w tym od skarżącej, która proponowała różne rozwiązana mające zabezpieczyć matkę na starość. W skardze wskazała także, że jej matka była do niej wrogo nastawiona, bardzo źle traktowała córkę, krzywdziła ją, stosowała przemoc i nie wypracowała ze skarżącą jakichkolwiek relacji, a złe traktowanie przez matkę spowodowało chorobę psychiczną skarżącej i obecnie konieczność leczenia. Do sytuacji, w której matka skarżącej musi korzystać z pomocy domu opieki społecznej doprowadziła ona swoim niegodnym zachowaniem, w tym nałogowym spożywaniem alkoholu, przez co według skarżącej nie zaistniał po jej stronie obowiązek alimentacyjny względem matki. Skarżąca podniosła także, że bezskutecznie zabiegała o umieszczenie matki w domu opieki społecznej o profilu psychiatrycznym, gdzie obecnie koszt utrzymania pensjonariusza jest o około 1.100 zł. niższy niż w domu opieki, do którego skierowano jej matkę, co nastąpiło bez udziału skarżącej. Nie dano też jej możliwości aby zorganizować mniej kosztowną opiekę nad matką. Skarżąca zaakcentowała, że według orzecznictwa sądów administracyjnych każdy z członków rodziny powinien mieć jasną sytuację, dotyczącą umieszczenia członka rodziny w domu opieki społecznej, powinien znać obowiązki i warunki i nie powinien być niczym zaskakiwany. Tymczasem skarżąca nie otrzymywała żadnych decyzji, nie zawarto z nią umowy dotyczącej umieszczenia matki w domu pomocy społecznej oraz zerwano współpracę w tym zakresie. W końcowej części skargi skarżąca opisała złą sytuację, w której się znajduje wskazując m.in. na swoją niepełnosprawność i konieczność rehabilitacji. Ponadto podniosła, że postępowania prowadzone wobec skarżącej i jej rodziny związane z ciągłym ustalaniem sytuacji dochodowej było bardzo uciążliwe i doprowadziło do rozpadu jej małżeństwa, polegającego na faktycznej separacji oraz do zerwania kontaktów przez jej syna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono skarżącej odpłatność za pobyt jej matki w domu opieki społecznej oraz wskazano termin zapłaty należności przypadających za okresy przypadające przed datą wydania decyzji przez organ I instancji. Rozpoznając sprawę w ramach przedstawionych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Odnotować jednocześnie należy, że nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione. Podstawę materialnoprawną obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, dalej jak dotychczas: "ustawa" lub "ustawa o pomocy społecznej"). Z przepisu art. 60 ust. 1 ustawy wynika generalna zasada, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom, zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy. Jednocześnie w art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi kolejno: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Reguły ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ustalone zostały w art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W świetle przytoczonej powyżej regulacji prawnej osobą zobowiązaną do uiszczania opłat w pierwszej kolejności jest mieszkaniec domu, który wnosi opłatę w wysokości 70% swojego dochodu. Jeżeli wpłata nie pokryje kosztu pobytu określonego przez burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa, to w dalszej kolejności zobowiązanymi są małżonek, a następnie zstępni przed wstępnymi. Osoby te ponoszą opłaty, jeżeli ich dochód na osobę w rodzinie lub dochód osoby samotnie gospodarującej przekracza 300% kryterium dochodowego. W odniesieniu do tych osób opłata taka odpowiada zatem różnicy pomiędzy 300% kryterium dochodowego, a uzyskanym dochodem. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Natomiast z art. 61 ust. 3 ustawy wynika, że obowiązek wnoszenia opłat przez gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej ma charakter zastępczy, czyli powstaje wtedy gdy osoba zobowiązana do tej opłaty nie wywiązuje się ze swojego obowiązku. Wówczas gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W kontekście omówionej dotychczas podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowiącego w rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli sądowej należy zauważyć, że utrzymana przez Kolegium w mocy decyzja organu I instancji zawiera dwa rodzaje rozstrzygnięć. W pkt 1, 3, 5, 7 decyzji organ I instancji ustalił odpłatność skarżącej za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej, wskazując wysokość miesięcznej odpłatności w poszczególnych okresach. Natomiast w punktach 2, 4 i 6 organ ustalił całkowitą kwotę zobowiązania skarżącej za dany okres wraz ze wskazaniem, że kwotę tę należy wnieść na numer rachunku bankowego podany w decyzji, a zapłata ma nastąpić do dnia 31 grudnia 2018 r. W ocenie Sądu w obowiązującym stanie prawnym brak jest wystarczających podstaw do tego, aby w decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu opieki społecznej zobowiązywać adresata tej decyzji do zapłaty w ściśle oznaczonym terminie kwot stanowiących sumę ustalonych tą samą decyzję opłat za okresy wstecznie wskazane w tej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił, czym kierował się ustalając datę zapłaty wskazanych kwot w terminie do 31 grudnia 2018 r. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do tego braku, a także nie zwróciło uwagi, że termin zapłaty określony w pkt 2, 4 i 6 zaskarżonej decyzji (tj. 31 grudnia 2018 r.) przypada przed datą wydania decyzji przez Kolegium ([...] r.). Pomijając przedstawione powyżej zastrzeżenia dotyczące zaskarżonej decyzji Kolegium i utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji należy wskazać, że treść uzasadnienia decyzji organu I instancji nie pozwala na jednoznaczne ustalenie charakteru prawnego rozstrzygnięć zawartych w punktach 2, 4 i 6. Zważywszy na to, że na wstępie uzasadnienia organ I instancji wskazał na kwoty, które z budżetu Miasta J. przekazywane są na comiesięczne utrzymanie matki skarżącej, a także ze względu na poczynioną przez ten organ konstatację, że nie jest dopuszczalnym ponoszenie z budżetu gminy wydatków na opłatę za pobyt mieszkańca domu opieki społecznej, jeżeli ta opłata może być ponoszona przez jego rodzinę, w ocenie Sądu można uznać, że punkty 2, 4 i 6 decyzji dotyczą w istocie obowiązku zwrotu na rzecz gminy wydatków poniesionych na pobyt matki skarżącej w domu opieki społecznej. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że co do zasady gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Kwestii zwrotu poniesionych wydatków dotyczy art. 104 ustawy o pomocy społecznej, który w ust. 1 stanowi, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś w ust. 3 wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Jednak w ocenie Sądu wykluczyć należy dopuszczalność ustalenia w ramach jednej decyzji administracyjnej odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej oraz jednoczesnego nałożenia na adresata decyzji obowiązku zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na ten cel. Zagadnienie dopuszczalności jednoczesnego ustalenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej oraz nałożenia obowiązku zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na ten cel stanowiło przedmiot Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt. I OPS 7/17. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, w której zostanie ustalona wysokość opłaty. Niedopuszczalnym jest więc wydanie jednej decyzji, która ustala wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzuje ją w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz jednocześnie zobowiązuje do zwrotu tę osobę w części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty. Jak wskazał NSA w przywołanej powyżej uchwale: "aby można było mówić o opłacie poniesionej przez gminę zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna w stosunku do osób zobowiązanych. Obowiązek wnoszenia opłat musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany. Konkretyzacja ta następuje w drodze umowy z art. 103 ust. 2 ustawy lub w decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy. Jeśli zatem wysokość opłaty nie zostanie ustalona w drodze umowy, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy powinna zostać wydana decyzja zawierająca rozstrzygnięcie co do wysokości opłaty obciążającej osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Strona winna bowiem znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła się z niego wywiązać. Dopiero uchylenie się od skonkretyzowanego obowiązku upoważnia organ do wydania na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę." Dodatkowo przywołać należy stanowisko zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt. IV SA/Gl 1029/18, które skład orzekający w obecnej sprawie podziela i przyjmuje za własne, że niedopuszczalna jest konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12). Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zatem uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). W odniesieniu do zarzutów dotyczących relacji skarżącej z matką opisanych w skardze stwierdzić należy, że pomimo ich poważnego charakteru na obecnym etapie postępowania nie mogły one odnieść skutku. Okoliczności te natomiast będą mogły podlegać ocenie w ramach odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego wniosku skarżącej o zwolnienie od opłaty, o którym mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 64 ust. 2 tej ustawy osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Ponadto jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt. III SA/Kr 287/19 "Wobec braku więzi emocjonalnej pomiędzy stroną a matką, braku wsparcia tej ostatniej i udziału w procesie wychowawczym, poczucie krzywdy i niesprawiedliwości są szczególnymi okolicznościami, o których mowa w art. 64 u.p.s.". Na obecnym etapie postępowania przedwczesnym jest jednak dokonywanie oceny zasadności wniosku skarżącej o zwolnienie z opłat. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Kolegium utrzymująca mocy decyzję organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gdyż pomimo braku wcześniejszego skonkretyzowania w odrębnej decyzji obowiązku ponoszenia przez skarżącą opłat za pobyt jej matki w domu opieki społecznej w pkt 2, 4 i 6 tej decyzji w istocie nałożono na skarżącą obowiązek zwrotu tych opłat przypadających za oznaczone wstecznie okresy, a także wskazano termin ich zwrotu, przy czym termin ten przypada przed datą wydania zaskarżonej decyzji Kolegium. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie wyłącznie w przedmiocie ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt jej matki w domu opieki społecznej. Ze względu na upływ czasu od daty wydania uchylonej obecnie decyzji pierwszo-instancyjnej koniecznym będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia zaktualizowanego stanu faktycznego. Kwestia ewentualnego zobowiązania skarżącej do zwrotu opłat poniesionych przez gminę może być rozstrzygana wyłącznie po ostatecznym i prawomocnym ustaleniu odpłatności skarżącej za pobyt jej matki w domu opieki społecznej.