II SA/Gl 568/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi [A] Sp. Jawna w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Dyrektor Generalny "A" s. jawna z siedzibą w B. przy ul. [...] zgłosiła Staroście [...] zamiar wymiany tablic informacyjno-dojazdowych w pasie drogi dojazdowej do salonu [...] w P. Zgłoszenie to nastąpiło dnia 31 października 2014 r. W związku z tym, iż zgłoszenie powyższe nie odpowiadało wymogom określonym w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starost [...] zobowiązał wnioskującą do uzupełnienia zgłoszenia o: - podpis osoby uprawnionej do reprezentacji, - oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane, - oznaczenie terminu rozpoczęcia robót, - jednoznaczne określenie, czy tablice mają być dopiero budowane, - szczegółowy opis projektowanych tablic, - określenie lokalizacji tablic na wyrysie mapy zasadniczej. do dnia 20 listopada 2014 r. W związku z tym, iż do wyżej wskazanego dnia inwestor nie określił prawa do reprezentowania Spółki (zgodnie z KRS), nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, nie określił terminu rozpoczęcia planowanych robót i nie wskazał dokładnej lokalizacji tablic, Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] wyraził sprzeciw w sprawie zgłoszenia wyżej wymienionych robót budowlanych. Od decyzji organu I instancji odwołała się "A" sp. jawna reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła Staroście [...], iż przy wydawaniu swej decyzji naruszył: - art. 64 § 2 i art. 32 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych było nieprawidłowe. Osoba, która dokonała zgłoszenia nie przedstawiła bowiem pełnomocnictwa do reprezentowania "A" sp. jawna. Organ wezwał składającą M. P. – S. o wykazanie swojego prawa występowania w sprawie, ale Spółka uchyliła się od odpowiedzi, czy osoba ta jest uprawniona do jej reprezentowania. Zatem w świetle art. 64 § 2 Starosta [...] winien wezwać stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni i ewentualnie pozostawić podanie bez rozpoznania, - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W jego ocenie postępowanie organu I instancji było prawidłowe. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane "W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami". Jednocześnie, zgodnie z art. 30 ust. 5c ustawy "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji". Zatem w związku z nieuzupełnieniem zgłoszenia organ I instancji prawidłowo wyraził swój sprzeciw. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A" sp. jawna reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia skarżonej decyzji oraz fakultatywnie decyzji poprzedzającej i zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła organowi II instancji: - naruszenie poprzez błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 i art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, poprzez uznanie za stronę postępowania i skierowanie decyzji do "skarżącego", jako inwestora który w rzeczywistości nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Instytucja zgłoszenia budowy lub zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych stanowi postępowanie ułatwiające, a przede wszystkim przyśpieszające procedury zmierzające do legalnego rozpoczęcia działalności regulowanej ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Do dokonania zgłoszenia zawierającego rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) jest zobowiązany inwestor. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Zatem organ administracji ma jedynie 30 dni na dokonanie prawnej i faktycznej oceny zamierzonego przedsięwzięcia. Stąd przyjmuje się, iż procedura określona w art. 30 ustawy ma charakter szczególny i nie stosuje się tu wszystkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. (sygn. V SA/Po 1074/13 – wszystkie orzeczenia w uzasadnieniu za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w p.b. (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji". Niezwykle restrykcyjny 30 termin dokonania sprzeciwu może być trudny do dotrzymania przez organ. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy zgłoszenie nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Dlatego ustawodawca w art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane uznał, że "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji". Jak stwierdził w swym wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II OSK 131/13) "momentem, w którym dochodzi do przerwania biegu trzydziestodniowego terminu do złożenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno- budowlanej w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w przypadku uznania przez ten organ, iż koniecznym jest jego uzupełnienie w trybie art. 30 ust. 2 zdanie drugie p.b. - jest moment wydania decyzji o sprzeciwie (analogicznie postanowienia o wezwaniu do uzupełnienia braków)". W rozstrzyganej sprawie zgłoszenia zamiaru wymiany tablic informacyjno-dojazdowych złożyła Dyrektor Generalny "A" sp. j. w B. M. P. – S. W związku z tym, iż zgłoszenie nie zawierało wymaganych elementów, organ wezwał skarżącą (w trybie 30 ust. 5c ustawy) do uzupełnienia zgłoszenia o: - oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane, - oznaczenie terminu rozpoczęcia robót, - jednoznaczne określenie, czy tablice mają być dopiero budowane, - szczegółowy opis projektowanych tablic, - określenie lokalizacji tablic na wyrysie mapy zasadniczej. do dnia 20 listopada 2014 r. We wskazanym terminie inwestor nie uzupełnił zgłoszenia o wiele podstawowych elementów, przede wszystkim nie złożył oświadczenia o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane. Niezależnie od tego organ wezwał inwestora o złożenie na zgłoszeniu podpisu osoby uprawnionej do reprezentacji. W tej kwestii inwestor nie wypowiedział się. W odwołaniu wskazywał jednak, że organ powinien tu zastosować rozwiązanie przewidziane w art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie składu orzekającego argumentacja inwestora nie przystaje do szczególnego trybu postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. Wynika to przede wszystkim z tego, iż organ ma na wydanie swego rozstrzygnięcia tylko 30 dni a przerwanie biegu tego terminu może nastąpi poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Zatem, jeśli organ wezwałby inwestora do wykazania prawa reprezentacji w trybie przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, to mogło by to już spowodować przekroczenie wspomnianego 30 dniowego terminu i inwestor mógłby rozpocząć budowę tablic informacyjno-dojazdowych. Jak wskazał bowiem tutejszy Sąd w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. (sygn. II SA/Gl 1462/13) "określony przepisami prawa budowlanego 30-dniowy czas wyznaczony na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy ma charakter materialnoprawny i nie podlega przedłużeniu, a jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw". Zupełnie niewiarygodne są tezy podnoszone w uzasadnieniu skargi przez pełnomocnika "A" sp. j, iż podmiot ten wcale nie zamierzał realizować jakichkolwiek inwestycji w zakresie wymiany tablic informacyjno-dojazdowych. Wszak skarżąca otrzymała postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], na które w stopniu niewystarczającym zareagowała udzielając informacji dotyczącej miejsca lokalizacji i kształtu tablic informacyjno-dojazdowych. Jeśliby więc organ w takiej sytuacji podjął ze Spółką korespondencję dotyczącą ustalenia właściwej reprezentacji oraz pozostałych kwestii niewyjaśnionych w zgłoszeniu, straciłby możliwość wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia, ze względu na upływ 30 dniowego terminu. Powyższe okoliczności wskazują, że rozstrzygnięcia organów administracji odpowiadają prawu. Sąd ma tu świadomość, iż przepisy dotyczące stosowania rozwiązania przewidzianego w art. 30 ustawy Prawo budowlane nie są kompletne i wystarczająco jasne. W ocenie składu orzekającego regulacja zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych a w szczególności w zakresie wezwania do uzupełnienia braków zgłoszenia ma charakter kompletny i autonomiczny w odniesieniu do regulacji ogólnego postępowania administracyjnego. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż zgłoszenie sprzeciwu w niniejszej sprawie powoduje ograniczenie możliwości realizacji przedsięwzięcia w zakresie wymiany tablic informacyjno-dojazdowych. Dlatego nawet przyjęcie, że wykładnia dokonana przez organy administracji nie jest trafna, w żaden sposób to nie narusza praw "A" s. jawna. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.