II SA/Gl 569/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. nr [...] z dnia [...] r., 2. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na wniosek "A" (nazywanego dalej także "A"), Burmistrz P. zezwolił na usunięcie jednego drzewa gatunku topola włoska z pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] z działki oznaczonej numerem [...] w miejscowości L. Jednocześnie zobowiązał "A" do nasadzenia w miejscu usuniętego, drzewa gatunku klon. W tym zakresie powołał się na art. 86 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie przyrody. Odwołanie od tej decyzji złożył "A" w K. wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w części dotyczącej nasadzenia drzewa w zamian za usuwane. Odwołujący się podniósł, że zwracał się do organu I instancji o nienakładanie takiego obowiązku. Wskazał, że nasadzanie nowych drzew w pasie drogowym jest niczym nieuzasadnione. Przytoczył również treść raportu NIK nr KPB-4101—03-00/2013 "Bezpieczeństwo Ruchu Drogowego", z którego wynika, że drzewa rosnące w pasie drogowym stanowią poważne zagrożenie dla ruchu pojazdów. Powołał się wreszcie na § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem zieleń w pasie drogowym nie może zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać pola widoczności skrajni drogi oraz utrudniać utrzymania drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji w pełni zaakceptował stanowisko Burmistrza P. w przedmiocie nasadzenia nowego drzewa w miejsce usuniętego. Wskazało przy tym na powszechny obowiązek dbałości o ochronę przyrody (środowiska), z czym należy wiązać powszechny obowiązek dbałości o jej elementy (drzewa). Podniosło, że zezwolenie na usunięcie drzewa ma charakter decyzji uznaniowej. W jego ocenie organ I instancji wziął pod uwagę dostępność nasadzeń zastępczych oraz cechy usuwanego drzewa. Zdaniem Kolegium drzewa rosnące w pasie drogowym odgrywają istotną rolę dla ekosystemu pochłaniając powstające na skutek transportu zanieczyszczenia. Wskazało wreszcie, że "A" za usunięcie topoli nie poniesie opłaty, o której mowa w ustawie o ochronie przyrody. Zatem obowiązek nasadzenia drzewa będzie stanowić jedyną "rekompensatę" dla środowiska. Organ gminy prawidłowo także zastosował przesłanki określające zasadność nałożenia obowiązku nasadzenia, określone w art. 83c ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Skargę na tę decyzję złożył "A" domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu: - "niedostosowanie treści wydanej decyzji do zebranego materiału dowodowego" przez co naruszone zostały art. 7-9, 77, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, - błędne ustalenie, że w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 83c ust. 3 i 4, art. 83d pkt 4 oraz art. 86 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie przyrody, - naruszenie art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący odniósł się również szeroko do braku zasadności nałożenia obowiązku nasadzeń w pasie drogowym. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z nieco innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 83-83a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm. – dalej jako "u.o.p") usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu, którym zasadniczo jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wydając takie zezwolenie organ administracji może zobowiązać posiadacza nieruchomości do dokonania tzw. nasadzeń zastępczych. W świetle bowiem art. 83c ust. 3 u.o.p., "wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu". Biorąc pod uwagę konstrukcję wspomnianych przepisów można stwierdzić, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie usunięcia drzewa lub krzewu ma charakter uznaniowy (por. przykładowo wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. II SA/Sz 1028/14 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczy to zarówno wydania samego zezwolenia na usunięcie drzewa, jak i nałożenia ewentualnego obowiązku nasadzenia zastępczego (czy też przesadzenia rośliny w inne miejsce). W rozstrzyganej sprawie nie jest sporna ani zasadność wydanego rozstrzygnięcia, ani też zwolnienia skarżącego z opłaty za usunięcie drzewa. Jedyna kontrowersja dotyczy zobowiązania "A" do nasadzenia w miejsce usuniętej topoli jednego drzewa gatunku klon. Jak wyżej wspomniano, rozstrzygnięcie w przedmiocie nasadzeń zastępczych ma charakter uznaniowy. Warto jednak zwrócić uwagę, iż ustawodawca wprowadził pewne przesłanki w tym zakresie. Otóż zgodnie z art. 83c ust. 4 u.o.p. "organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację". Jedna z tych przesłanek dotyczy terenu, na którym ma następować nasadzenie. Chodzi tu o "dostępność miejsc do nasadzeń". Pozostałe przesłanki dotyczą cech charakterystycznych drzewa usuwanego. Niestety wyżej wskazane okoliczności uzasadniające wprowadzenie obowiązku dokonania nasadzeń są bardzo nieprecyzyjne. Pojawia się zatem problem, czym powinien kierować się organ administracji wydając tego typu rozstrzygnięcie. Uznaniowość decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzewa (lub krzewów) skutkuje tym, że organ wydający decyzję winien rozważyć dwa, w istocie przeciwstawne interesy. Pierwszy to ochrona przyrody. W świetle art. 4 ust. 1 u.o.p. obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Zgodnie z tym przepisem ochrona przyrody stanowi zasadniczą regułę, od której odstępstwa mogą następować tylko w uzasadnionych przypadkach. Na gruncie rozpatrywanej sprawy należy przyjąć, iż jeżeli w pasie drogowym istnieje dostępne miejsce do nasadzeń oraz brak innych istotnych przyczyn, to do dokonania wspomnianych nasadzeń należy posiadacza nieruchomości zobowiązać. W niektórych sytuacjach okoliczności sprawy mogą przemawiać jednak przeciwko zobowiązaniu wnioskodawcy do dokonania nasadzeń. Bez wątpienia dotyczyć to będzie sytuacji, gdy brak wspomnianej w art. 83c ust. 4 "dostępności miejsc do nasadzeń". Nie można również wykluczyć sytuacji, gdy nasadzeniom na przeszkodzie stanie konkretny przepis prawa, czy też np. względy bezpieczeństwa powszechnego. Zawsze w takich sytuacjach organ wydający decyzję w przedmiocie zasadzenia drzew w miejsce usuwanych winien przeprowadzić odpowiednio dokładne postępowanie wyjaśniające, które pozwoli rozważyć przedstawione wyżej okoliczności. Powyższe rozważania winny również znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Burmistrz P. uzasadniając swoją decyzję w zakresie nakazania dokonania nasadzeń zastępczych powołał się jedynie na art. 86 ust. 1 pkt 11 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem "nie nalicza się opłat za usunięcie [...] topoli o obwodzie pnia mierzonym na wysokości 130 cm wynoszącym powyżej 100 cm, nienależących do gatunków rodzimych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków". W ocenie składu orzekającego przepis ten w sprawie w ogóle nie może znaleźć zastosowania. Przewidziana tam regulacja stanowi bowiem li tylko przesłankę zwolnienia z obowiązku opłatowego. Nie wskazuje, że przy każdym usunięciu drzewa gatunku topola (o wskazanych tam cechach) obowiązek nasadzenia musi zostać nałożony. Niezależnie od tego warto wskazać (co zresztą wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji), że podstawą zwolnienia skarżącego z opłat był art. 86 ust. 1 pkt 5 u.o.p. (drzewo zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego). Można zatem przyjąć, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia nałożenia nasadzeń zastępczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, iż organ I instancji uzasadnił nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 83c ust. 3 u.o.p. Jednakże w ocenie Sądu, z zebranego materiału dowodowego nie wynika by takie ustalenia były przez Burmistrza P. poczynione. Organ II instancji podjął również samodzielną próbę uzasadnienia nałożenia obowiązku dokonania nasadzeń. Sprowadziła się ona jedynie do stwierdzenia, że szerokość pasa drogowego wynosi 18 metrów, zatem nasadzenie nie spowoduje zagrożenia dla ruchu drogowego. Ta konstatacja nie została poparta żadną argumentacją. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności skład orzekający uznaje, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie nasadzeń nie zostały poprzedzone odpowiednim postępowaniem dowodowym. Organy administracji nie przytoczyły również żadnej argumentacji przemawiającej za nałożeniem takiego obowiązku. W związku z czym naruszyły obowiązki wynikające z art. 6,7, 11 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. W pierwszym rzędzie, w sposób jednoznaczny ustali wszystkie okoliczności przemawiające za, jak i przeciw dokonaniu nasadzenia. Dotyczy to przede wszystkim zasadności dokonania nasadzeń w pasie drogowym w sytuacji, gdy usunięcie drzewa jest spowodowane względami bezpieczeństwa ruchu. W razie wątpliwości może powołać biegłego. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie uczyni to tak, aby zrealizować nakaz wynikający z art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego (tzw. zasada "przekonywania").