II SA/Gl 57/05

Dnia 31 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Rafał Wolnik – spr. Sędziowie: WSA Iwona Bogucka WSA Włodzimierz Kubik Protokolant: ref. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2006 roku, sprawy ze skargi I. J., M. T. i T. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. ze skargi Izabeli J. i M. T. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 2. oddala skargę T. T. Pismem z dnia [...] 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., zawiadomił skarżące I. J. i M. T. oraz uczestnika postępowania T. K., że zostało wszczęte postępowanie w sprawie okien w budynku mieszkalnym należącym do skarżących, a skierowanych na stronę posesji uczestnika. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzja z dnia [...] roku, oznaczoną nr porządkowym [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał I. J. i M. T. zamurowanie otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego w B. przy ul. [...] w terminie do dnia [...] 2004 roku. Jako materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu podano, że przedmiotowe okna są skierowane na posesję uczestnika w niezgodnej z przepisami odległości. Zgodnie bowiem z planem sytuacyjnym wchodzącym w skład projektu stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] roku odległość ta wynosi 3,5 m, a zgodnie z pomiarami w terenie ok. 2,5 m od ogrodzenia. Stwierdzono dalej, że odległości te są niezgodne z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury (nie precyzując, o które przepisy chodzi). Dodatkowo wskazano, że dopuszcza się wypełnienie otworów materiałami przepuszczającymi światło. Odwołania od tej decyzji wniosły zarówno I. J. i M. T., jak i T. K.. Skarżące w swoim odwołaniu wskazały, że dom mieszkalny, którego dotyczy decyzja wybudowany został w latach 1989 – 1994. Wówczas właścicielem sąsiedniej działki był p. D., który nie zgłaszał żadnych uwag co do lokalizacji spornych okien. Dopiero w 2002 roku nowy właściciel T. K. zaczął zgłaszać różne pretensje. Dalej stwierdziły, że okna są konieczne ze względu na doświetlenie pomieszczeń oraz, że uchybienie w zakresie odległości nie stanowi żadnego zagrożenia tym bardziej, że na wprost ich budynku nie ma żadnych zabudowań. Z kolei T. K. w odwołaniu wniósł o uzupełnienie decyzji o umożliwienie wglądu w poprawioną dokumentację, przebudowę spadu dachu, przebudowę gnojownika – śmietnika, rozebranie budynku gospodarczego, przesadzenie lub ścięcie drzew rosnących w granicy działki oraz zamurowania otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku ścianą. W uzasadnieniu wskazał, że skarżące dokonały zabudowania swojej działki w ramach samowoli budowlanej. Ponadto wyrządzają mu szkodę poprzez zalewanie i zaśmiecanie jego działki, stwarzają niebezpieczeństwo poprzez nie usunięcie starej olchy, a także zatruwają warzywa poprzez fetor z pojemników na śmieci. W piśmie uzupełniającym zarzucił organowi pierwszej instancji zamieszczenie w zaskarżonej decyzji pouczenia o możliwości wypełnienia otworów innym materiałem, aniżeli pustakiem lub cegłą. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dot. terminu wykonania robót i wyznaczył nowy termin do dnia [...] 2005 roku, a w pozostałej części "pozostawił decyzję bez zmian". W podstawie prawnej wskazał na art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz na art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, że sporne okna znajdują się w ścianie budynku odległej o ok. 2,5 m od ogrodzenia oddzielającego działkę skarżących od działki T. K.. Ponadto ustalił, że Starosta B. wydał w dniu [...] roku decyzję pozwalającą na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz że usytuowanie okien w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiadującą uchybia przepisom usytuowania obiektów budowlanych. Wskazał przy tym na § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający bezpieczeństwu mienia, a to stanowi podstawę do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do sądu administracyjnego I. J., M. T. i T. T.. Powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto wskazali, że przedmiotowe okna są integralną częścią koncepcji architektonicznej domu i nie zagrażają bezpieczeństwu mienia usytuowanego na sąsiedniej działce, co może potwierdzić wizja lokalna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, jednakże tym razem wskazał na § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...). Dodatkowo powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003 roku, sygn. akt III RN 101/02. Uczestnik postępowania T. K. w piśmie procesowym z dnia [...] 2005 roku wniósł o odrzucenie w całości skargi, jako niezgodnej z istniejącym stanem faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga I. J. i M. T. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć przyjdzie, co zresztą znalazło swój wyraz w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, że decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...] udzielono M. T. i I. J. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, budynku garażu dwustanowiskowego, zbiornika na nieczystości i przyłączy wodociągowego, energetycznego i kanalizacyjnego, a decyzja ta stała się ostateczną. Z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika zaś, iż organ przyjął, że budowę obiektów zakończono w 1989 r., zrealizowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak wobec braku sprzeczności inwestycji z planem miejscowym i biorąc pod uwagę treść dokumentacji powykonawczej istniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Przy takich ustaleniach wątpliwości budzi powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 49 i art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (pozwolenie na użytkowanie obiektów wykonanych do czasu wejścia w życie obowiązujących przepisów mogło zostać wydane na podstawie art. 42 ust. 3 po wykluczeniu przesłanek z art. 37 i braku podstaw do podjęcia decyzji w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Ponadto wydanie decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej winno poprzedzać wyjaśnienie, czy toczyło się uprzednio postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, a jeśli tak jakie zapadło rozstrzygnięcie. Tym niemniej wskazana decyzja, pomijając jej merytoryczną trafność, korzysta z domniemania mocy obowiązującej zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych i może zostać uchylona lub zmieniona tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 kpa). Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego związany był treścią tej decyzji i rozstrzygnięciem w niej zawartym, a związanie to trwa do czasu ewentualnego wzruszenia decyzji w oddzielnym postępowaniu nadzwyczajnym. Innymi słowy, organ nadzoru budowlanego nie mógł we własnym zakresie w prowadzonym postępowaniu zakwestionować samej zasadności i trafności rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej, do właściwości którego w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. należało orzekanie w sprawach o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, zgodnie z tym co rozważono na wstępie, kończyła proces legalizacyjny. Tym samym w granicach tej sprawy już po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie mogło zostać rozważone zagadnienie zgodności budowy z warunkami technicznymi. Co prawda pozwolenie na użytkowanie nie oznacza zamknięcia drogi do uruchomienia postępowania w kierunku zbadania, czy użytkowany obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym lub użytkowany jest niezgodnie z przepisami, jednakże postępowanie w niniejszej sprawie w istocie zmierzało do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 prawa budowlanego. Te nieprawidłowości (okna w ścianie odległej o mniej niż 4m od granicy z działka sąsiednią) istniały w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro organ pomimo ich istnienia wydał taka decyzję, to postępowanie w sprawie likwidacji tych okien może być prowadzone jedynie po wyeliminowaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Dodać trzeba, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowić to może podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego w odniesieniu do stanu jaki istniał w dacie wydania tej decyzji (art. 145 § 1 pkt 8 kpa). Już sama powyższa okoliczność powoduje, iż brak było podstaw do wydawania uchylonych decyzji, gdyż w istocie doprowadziły one do sprzecznego rozstrzygnięcia z pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] roku. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ pierwszej instancji powołał jako podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc przepis, który jest elementem procedury legalizacyjnej dla obiektów wybudowanych po dniu 1 stycznia 1995 roku. Procedura ta, pomijając kwestie intertemporalne nie ma zastosowania do obiektów, w stosunku do których zakończone zostało postępowanie, w którym udzielono pozwolenia na użytkowanie (vide: wyrok tut. Sądu z dnia 11 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Ka 2885/03). Co prawda to uchybienie organu pierwszej instancji próbował "naprawić" organ odwoławczy wskazując w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną na art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednakże w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn takiego stanowiska. Samo bowiem stwierdzenie w uzasadnieniu, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający bezpieczeństwu mienia bez wskazania, na czym owe zagrożenie miałoby polegać nie stanowi wystarczającej argumentacji dla zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tym samym naruszył organ odwoławczy normę art. 107 § 3 kpa. O ile natomiast organ nie był w stanie wskazać konkretnego zagrożenia dla bezpieczeństwa mienia, to niewłaściwie zastosował przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał na art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przytoczył wyrok Sądu Najwyższego, którego ustalenia miałyby mieć analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że zmiana podstawy prawnej na etapie postępowania przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalna. Następuje bowiem po wyczerpaniu drogi administracyjnej i nie daje stronom możliwości ustosunkowania się do niej w toku instancji. Uzasadnienie zastosowania tej podstawy winno się znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z wykazaniem okoliczności stanowiących o nieodpowiednim stanie technicznym. Okoliczności te, o ile polegają na niezgodności z warunkami technicznymi, winny być poparte konkretnym przepisem prawa. Tymczasem organ pierwszej instancji w ogóle nie wskazał takiego przepisu powołując się jedynie na bliżej nieokreślone rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się na § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych (...), jednak w odpowiedzi na skargę wskazuje § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...), przy czym nie wyjaśnia zmiany wcześniej zajętego stanowiska. Takie postępowanie organu administracji jest niedopuszczalne w świetle art. 6 i art. 11 kpa. Powołany przez organ odwoławczy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003 roku (sygn. akt III RN 101/02) wbrew twierdzeniu tego organu nie zapadł w analogicznej sprawie. Dotyczył on bowiem sytuacji, kiedy obiekt budowlany został oddany do użytkowania w oparciu o zgłoszenie inwestora, a więc bez przeprowadzania przez właściwy organ odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a tym samym bez zgromadzenia odrębnego materiału dowodowego i bez wydawania decyzji w tym przedmiocie. W takim stanie faktycznym nie zachodziła sytuacja naruszenia art. 16 § 1 kpa. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że treść zaskarżonego rozstrzygnięcia w części orzekającej, że "w pozostałej części decyzja pozostaje bez zmian" znacznie odbiega od przewidzianych w procedurze administracyjnej rodzajów rozstrzygnięć odwoławczych (vide: art. 138 kpa). Wskazane powyżej uchybienia świadczą o niewłaściwym zastosowaniu przez organy przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a ponadto o uchybieniach proceduralnych polegających na naruszeniu art. 6, 11, 16 § 1, 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Wszystkie te uchybienia miały w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego również zasadniczym uchybieniem, jakiego dopuściły się organy obu instancji, to nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Taką zasadniczą okolicznością dla rozstrzygnięcia co do zgodności z warunkami technicznymi było odniesienie stanu faktycznego do stanu prawnego obowiązującego w dacie budowy spornego obiektu. Należało zatem ustalić w pierwszej kolejności, jakie warunki techniczne znajdą zastosowanie w sprawie, a następnie w sposób nie pozostawiający wątpliwości ustalić stan faktyczny. Tymczasem, jak już wyżej wskazano organy powoływały różne przepisy na okoliczność wykazania nieodpowiedniego stanu technicznego względnie stanu zagrożenia, przy czym wszystkie powoływane przepisy obowiązywały po dniu 1 stycznia 1995 roku, a więc po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 roku. Odnośnie stanu faktycznego brak jest wskazania, w jakiej rzeczywiście odległości od granicy z działką sąsiednią znajduje się ściana ze spornymi oknami. Mowa jest wyłącznie o odległości od ogrodzenia oddzielającego obie działki, podczas gdy warunki techniczne odnoszą się do pojęcia granicy. Takie z kolei braki postępowania stanowią o naruszeniu art. 7 i 77 kpa i również w ocenie Sądu są naruszeniami istotnymi dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd zwraca ponadto uwagę na aktualność art. 35 kpa, w szczególności zaś na art. 35 § 3 kpa tym bardziej, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie usprawiedliwił swojej zwłoki w rozpoznaniu odwołania. Odnośnie natomiast twierdzeń i zarzutów uczestnika postępowania, to stwierdzić należy, że w świetle powyższych wywodów nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie można jedynie wspomnieć, że poza kwestią dotyczącą spornych okien wszystkie inne postulaty uczestnika nie były przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. W znacznej części kontrola ta została dokonana wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 października 2005 roku (sygn. akt II SA/Ka 2885/03), zaś w pozostałych kwestiach może stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego względnie cywilnoprawnego. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku w tym przedmiocie pomimo stosownego pouczenia (art. 210 § 1 p.s.a.). Skarga T. T. została oddalona po myśli art. 151 p.s.a., albowiem skarżący ten nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.s.a., a wręcz przyznał, że nie jest ani właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też żadnej z nieruchomości sąsiednich. Nie wskazał także innego tytułu dysponowania nieruchomością, jak też innej materialnoprawnej podstawy wskazującej na przymiot strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego mając na uwadze niniejsze rozstrzygnięcie rozważą w pierwszej kolejności zasadność i celowość ewentualnego zainicjowania nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do wzruszenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i w zależności od zajętego stanowiska bądź zawieszą postępowanie w niniejszej sprawie do czasu zakończenia tamtego postępowania, bądź też wydadzą własne rozstrzygnięcie w sprawie.