II SA/Gl 570/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.(dalej PINB ) działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej zwanej Prawo budowlane) nakazał S. K. rozbiórkę posadowionych na działce ewidencyjnej [...] w K. na polanie B. - drewnianego budynku gastronomicznego wraz ze zbiornikiem z tworzywa sztucznego na nieczystości ciekłe oraz wolnostojącego, zadaszonego, murowanego grilla ogrodowego. Uzasadniając to rozstrzygniecie organ podał, że działając w oparciu o pismo Wójta Gminy J. przeprowadził oględziny nieruchomości położonej na polania B. w K. W toku tych oględzin stwierdził, że na nieruchomości zostały wybudowane opisane wyżej obiekty budowlane. Stwierdził także, że parter posadowionego tam budynku przeznaczony został na prowadzenie małej gastronomii, a jego poddasze jest wykorzystywane na cele mieszkalne. Realizacja budynku wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz grilla wymagały pozwolenia na budowę. W przypadku grilla pozwolenie na budowę było wymagane z uwagi na jego wielkość i murowaną konstrukcję. Właścicielka nie przedstawiła w trakcie oględzin , jak i w toku dalszego postępowania pozwolenia na budowę tych obiektów. Jak później ustalono, wszystkie obiekty posadowione na działce nr 1 zostały wybudowane w [...] roku bez pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia PINB stwierdził, że zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. działka S. K. znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...], a budowa znajdujących się na tej działce obiektów pozostaje w sprzeczności z zapisami planu miejscowego. W konsekwencji PINB nakazał inwestorce w oparciu o art. 48 ust. 1 rozbiórkę opisanych na wstępie obiektów budowlanych. W odwołaniu od decyzji tej decyzji S. K. podała, że nie ma gdzie aktualnie mieszkać wraz ze swoimi dziećmi. Z uwagi na trudną sytuację rodzinną kilkakrotnie występowała do UG Jeleśni o zapewnienie lokalu socjalnego, jednak jej starania okazały się bezskuteczne. Zasugerowano jej wtedy możliwość wybudowania budynku gastronomicznego z częścią mieszkalną. Wskazała, że występowała do Wójta Gminy J. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która umożliwiłaby zabudowę na należącej do niej działce działki obiektami mieszkalno-usługowymi. Odwołująca się poinformowała także organ odwoławczy, że podjęte zostały prace mające na celu zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. i w związku z tym wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zmiany planu miejscowego. Podała również, że w przypadku zmiany planu miejscowego będzie skłonna wnieść opłatę legalizacyjną. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.(dalej [...]WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji podjął prawidłowe i zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Teren należącej do skarżącej nieruchomości położonej na polanie [...] znajdującej się na zboczu [...] w K. nie został bowiem w planie miejscowym przewidziany pod zabudowę. [...]WIB wskazał także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe, którego ustalenia wiążą organy administracji publicznej, co powoduje że nie mogą one wydawać decyzji niezgodnych z tymi ustaleniami. Organ odwoławczy stwierdził także, że samowolnie wybudowany przez S. K. zespół obiektów stanowi wzajemnie uzupełniającą się całość użytkową pełniącą funkcję małej gastronomii, a ich wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wymóg ten w szczególności dotyczy także murowanej z kamienia bryły wolnostojącego grilla, który z uwagi na podstawową funkcję gastronomiczną budynku powinien być traktowany jako element z nim związany podobnie jak zbiornik na nieczystości ciekłe. Odnosząc się do podniesionych przez odwołującą się argumentów dotyczących jej sytuacji finansowej i osobistej organ wskazał, że nie mogły mieć one wpływu na wynik postępowania. Wpływu takiego nie mogło mieć także złożenie wniosku o zmianę planu miejscowego. W skardze do sądu administracyjnego S. K. domagała się uchylenia decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu niezgodności z planem miejscowym zrealizowanej przez nią inwestycji. Ponadto skarżąca podniosła wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie obywateli. Polegało to – jak podała - na zalegalizowaniu podobnych inwestycji znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jej budynku, co przeczy zasadzie praworządności wynikającej z tego przepisu. Uzasadniając zarzut dotyczący błędnej wykładni zapisów planu miejscowego skarżąca zwróciła uwagę, że co prawda plan ten dopuszcza lokalizację obiektów kubaturowych oraz miejsc postojowych służących obsłudze tras narciarskich tylko w obrębie terenów dla których na rysunku planu zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy, jednak zapisy planu są wewnętrznie sprzeczne. Przywołany przepis planu nie ma w szczególności odniesienia do stanu faktycznego na gruncie, a przede wszystkim nie znajduje odzwierciedlenia na rysunku planu. Zapis § 49 uchwały Rady Gminy w J., na który powołały się organy dotyczy bowiem kilku jednostek strukturalnych i nie wiadomo, czy i w których z tych jednostek przewidziano linie zabudowy. Generalnie w jednostce strukturalnej [...], w której położona jest działka skarżącej, plan dopuszcza budowę obiektów usługowych związanych z obsługą tras turystycznych i narciarskich, a skoro plan zagospodarowania jest mało przejrzysty i nieprecyzyjny w kwestii linii zabudowy, to należało uznać zgodność inwestycji skarżącej z planem miejscowym. Zdaniem skarżącej przemawia za tym lokalizacja na jej działce jednego ze słupów wyciągu narciarskiego. Rozwijając zarzut naruszenia wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady praworządności skarżąca podniosła, że nie może się pogodzić z tym, iż tylko w stosunku do jej obiektów organ wydał nakaz rozbiórki. W sąsiedztwie działa bowiem kilka obiektów świadczących usługi gastronomiczne, w tym jeden dużo bardziej rozbudowany znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie jej domu. Działanie takie przeczy zasadzie równości wobec prawa, a także zasadzie praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zaskarżona decyzja narusza wreszcie nie tylko przepisy prawa , ale także zasady współżycia społecznego. Skarżąca zwróciła także uwagę na to, że jest samotną matką wychowująca dwójkę dzieci, z którymi mieszka w budynku objętym nakazem rozbiórki. W jej domu rodzinnym zamieszkuje bowiem były mąż, który został skazany za znęcanie się fizyczne i psychiczne nad nią i jej dziećmi. Dochód uzyskiwany z działalności prowadzonej w okresie zimowym stanowi zaś jedyne źródło jej utrzymania. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że przed przesłaniem akt sprawy do Sądu dokonał ich ponownej analizy nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do zarzutu błędnych ustaleń dotyczących planu miejscowego podkreślił, że według wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działka skarżącej znajduje się poza obrębem linii wyznaczających tereny pod zabudowę. Także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. [...]WINB uznał za bezzasadny, orzekające w sprawie organy w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na jej rozstrzygnięcie. [...]WINB wyjaśnił także, że nie są mu znane okoliczności zalegalizowania podobnych inwestycji położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego o raz prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Tak rozumiana kontrola legalności działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu czy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły one prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd ocenia także wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -dalej zwanej p.p.s.a.). Poza sporem w sprawie jest, że stanowiąca przedmiot postępowania budowa budynku usługowego pełniącego także funkcje mieszkalne wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz murowanym grillem miała miejsce w[...]r. a zatem pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a także w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w J. z dnia [...]roku, Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Poza sporem jest również, że opisane obiekty zostały zrealizowane samowolnie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zabudowania posadowione na działce nr 2 znajdującej się na polanie [...] w masywie [...], tworzą wzajemnie powiązaną całość funkcjonalną, której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Rozważając w tym kontekście prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego stwierdzić należy, że PINB zasadnie uznał, że zrealizowane roboty budowlane zostały objęte hipotezą art. 48 tej Prawa budowlanego. Sporna była natomiast kwestia możliwości zastosowania w sprawie przesłanek wynikających z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwiających wdrożenie procedury umożliwiającej legalizację samowolnie zrealizowanej budowy. W szczególności spór między stronami dotyczył zgodności zrealizowanych obiektów z porządkiem planistycznym wyznaczonym przepisami obowiązującego w dacie budowy, jak i w dacie orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z rysunkiem tego planu działka skarżącej położona jest jednostce oznaczonej symbolem identyfikacyjnym [...]. Stosownie do zaś z § 49 pkt 1 i pkt 2 tekstu planu grunty znajdujące się w tej jednostce zostały określone jako tereny lasów i tereny rolne (przeznaczenie podstawowe) oraz wyciągi narciarskie (orczykowe i linowe), trasy zjazdowe, urządzenia i obiekty towarzyszące, obiekty usługowe związane z obsługa tras turystycznych i narciarskich, urządzenia infrastruktury technicznej, drogi, parkingi, dojścia, dojazdy (przeznaczenie uzupełniające). W § 49 pkt 4 lit a omawianego planu prawodawca gminny dopuścił lokalizację obiektów kubaturowych oraz miejsc postojowych służących obsłudze tras narciarskich tylko w obrębie terenów, dla których na rysunku planu zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy. Jednocześnie zauważyć należy, że planista gminny nie naniósł nieprzekraczalnych linii zabudowy na rysunku planu obejmującym część jednostki strukturalnej [...]na której znajduje się należąca do skarżącej działką 1 Wobec powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że z skoro na działce skarżącej nie zostały naniesione linie zabudowy to tym samym nie ma do niej zastosowania przepis § 49 pkt 4 lit a tekstu planu, co oznacza iż wykluczona została jej zabudowa obiektami kubaturowymi służącymi obsłudze tras narciarskich i turystycznych. Odnosząc się do dotyczącego tej kwestii zarzutu skargi wskazać należy, że z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nakazującego obowiązkowe określenie w planie linii zabudowy nie można wywieść obowiązku ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę (por. w tej kwestii pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 9 maja 2008 roku, II OSK 45/08, niepubl.). W związku z tym z przepisu tego nie można wywieść także obowiązku wyznaczenia przez radę gminy linii zabudowy dla wszystkich terenów, dla których plan, w ramach przeznaczenia uzupełniającego, dopuszcza budowę obiektów usługowych związanych z obsługą tras narciarskich i turystycznych. W świetle tych ustaleń bez znaczenia w sprawie jest okoliczność wykorzystywania części działki skarżącej pod wyciąg i trasę narciarską oraz posadowienie słupa wyciągu narciarskiego. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja [...]WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB wbrew twierdzeniom skarżącej nie naruszają przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a Prawa budowlanego. W konsekwencji prowadzić to musiało do oddalenia skargi. Podniesione przez skarżącą okoliczności wskazujące na jej trudną sytuację osobistą oraz zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją zasad współżycia nie mogły mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zauważyć trzeba, że decyzja oparta na przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany. Organ nadzoru budowlanego jest zatem w przypadku stwierdzenia zaistnienia przewidzianych w tym przepisie przesłanek zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W tego rodzaju sprawach nie ma możliwości zastosowania wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu strony, czy uwzględniania zasad współżycia społecznego. Wyważanie racji przemawiających za uwzględnieniem przez organ interesu jednostki może mieć miejsce w przypadkach wydawania decyzji pozostawionych uznaniu administracyjnemu i nie ma zastosowania w przypadkach wydawania decyzji związanych. W kontrolowanym postępowaniu Sąd nie mógł się w sposób całościowy odnieść do podniesionej przez skarżącą kwestii naruszenia zasady praworządności poprzez zalegalizowanie podobnych inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości. Kontrolą Sądu nie były bowiem objęte postępowania w sprawie wybudowania w zgodzie z przepisami prawa innych obiektów obsługujących trasy narciarskie posadowionych na polanie [...]czy na [...][...] bądź na innych polanach masywu [...]. W kontekście zgłoszonego zarzutu zwrócić należy jednak uwagę na przepis § 49 pkt 4 lit b omawianego planu dopuszczający m.in. w jednostce [...] remonty, przebudowę i nadbudowę istniejących budynków mieszkalnych i zagrodowych, z możliwością ich dostosowania dla potrzeb ruchu turystycznego. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.