II SA/Gl 572/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Urzędu Skarbowego w M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomościami oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...]r. obecnie skarżący Urząd Skarbowy w M. zwrócił się do Prezydenta Miasta M. o wydanie decyzji o przekazaniu trwałego zarządu sprawowanego przez Ministerstwo Finansów nad nieruchomością położoną w M. przy ul. [...], oznaczoną numerem geodezyjnym [1] o pow. 0.3199 ha. Rozpoznając ten wniosek Prezydent Miasta M., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...]roku nr [...], orzekł o odmowie przekazania na rzecz skarżącego trwałego zarządu sprawowanego przez Ministerstwo Finansów na nieruchomości zabudowanej, położonej w M. przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta M. w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [1]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu organ podał, iż działka nr [1] stała się własnością Gminy M. z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), o czym świadczy wpis w księdze wieczystej dokonany na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody K. z dnia 16 października 1991 roku. Aktem notarialnym z dnia 30 grudnia 1993 r. Gmina – Miasto M. działkę nr [1] oddała nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste na lat 99 Skarbowi Państwa – Ministerstwu Finansów wraz ze sprzedażą budynków i urządzeń znajdujących się na tej działce, z przeznaczeniem na siedzibę Urzędu Skarbowego w M. Ten stan faktyczny, w ocenie organu pierwszej instancji, świadczy o tym, że Ministerstwo Finansów nie nabyło z mocy prawa zarządu, a w konsekwencji trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości, co czyni niemożliwym przekazanie tego prawa na rzecz skarżącego. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 1 obowiązującej w dacie zawarcia aktu notarialnego ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127), państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, w tym również organy rządowej administracji ogólnej, nabywają nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa, a komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej – na własność gminy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu nieruchomości nabyte w drodze umowy przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej pozostają w ich zarządzie. Nabyty w ten sposób przez jednostki organizacyjne zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy, na podstawie art. 199 ust. 2 u.g.n., przekształcił się z dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) w trwały zarząd. Skoro zatem Skarb Państwa – Ministerstwo Finansów aktem notarialnym z dnia 30 grudnia 1993 roku nabył w drodze umowy od Gminy Miasta M. nie prawo własności lecz prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, to nie doszło do uzyskania przez Ministerstwo Finansów z mocy prawa zarządu tą nieruchomością. Do sytuacji tej nie mógł bowiem mieć zastosowania art. 9 ust. 2 ustawy z 1985 roku, co oznacza że nie doszło z dniem [...] roku do przekształcenia tego "zarządu" w trwały zarząd, o przekazanie którego wnioskował w niniejszej sprawie skarżący. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że ustawa z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywała w ogóle prawnej możliwości ustanawiania zarządu na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, co wynika z art. 93 ust. 2 tej ustawy. Także ustawa z 1997 roku nie przewidywała możliwości ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomościach stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub gminy. Takie rozwiązanie wprowadzono dopiero ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku, nr 141, poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 roku. W ocenie organu brak jest uzasadnienia do stosowania do prawa użytkowania wieczystego przepisów dotyczących prawa własności w przypadku istnienia przepisów regulujących ustanowienie zarządu wyłącznie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 43 ust. 1 u.g.n., art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 ustawy z 1985 roku w związku z art. 199 ust. 2 u.g.n. oraz art. 234 i 235 Kodeksu cywilnego. Podobnie jak wcześniej w odwołaniu skarżący twierdził, że Ministerstwu Finansów przysługuje trwały zarząd nad sporną nieruchomością ponieważ prawo użytkowania wieczystego ukształtowane zostało na wzór prawa własności. Ze względu na zasadnicze podobieństwo tych praw, w sprawach nieuregulowanych do prawa użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące prawa własności. Zarzucono także naruszenie art. 7 i 8 kpa. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 876/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Na skutek wniesionej od tego wyroku przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 825/09, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Jako jedyny motyw rozstrzygnięcia NSA wskazał przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zauważył bowiem, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym pominięty został Skarb Państwa reprezentowany przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę tut. Sąd oznaczył jako uczestnika postępowania również Skarb Państwa (zarządzenie z dnia 1 czerwca 2010 r., k. 112) i zawiadomił o terminie rozprawy Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów (zarządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r., k. 114). Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę rozszerzając jej argumentację o wywody przedstawione w skardze kasacyjnej od wyroku tut. Sądu z dnia 23 stycznia 2009 r. Dodatkowo, na wypadek, gdyby nie został podzielony argument skarżącego o tym, że dyspozycja art. 9 ust. 2 ustawy z 1985 r. obejmowała również umowę o oddanie nieruchomości w wieczyste użytkowanie, pełnomocnik skarżącego wskazała, że zastosowanie znajduje również art. 17 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym po dniu 22 września 2004 r. Pełnomocnik uczestnika postępowania - Skarbu Państwa – Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów - poparł stanowisko skarżącego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zwrócił uwagę, że kontrolowane decyzje zostały wydane w czasie, kiedy art. 17 u.g.n. obowiązywał już w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Taki stan prawny w jego ocenie obligował organy do przyjęcia, że nieruchomość znalazła się w zarządzie Ministerstwa Finansów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na fakt, że sprawa jest rozpoznawana przez tut. Sąd po uchyleniu poprzedniego wyroku przez NSA, wskazać przyjdzie na przepis art. 190 p.p.s.a., w myśl którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r. z uwagi na wystąpienie przesłanki nieważności postępowania nie wyraził jednak oceny prawnej co do meritum sprawy. Oznacza to, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd, poza koniecznością uwzględnienia pominiętego wcześniej uczestnika postępowania, nie jest związany wykładnią w zakresie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Przechodząc zatem do oceny tych zarzutów oraz do kontroli zaskarżonej decyzji zauważyć przyjdzie, że stan faktyczny sprawy był i nadal pozostaje bezsporny, a spór między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w dniu wydawania zaskarżonej decyzji Ministerstwo Finansów posiadało trwały zarząd nieruchomością będącą przedmiotem postępowania, który to trwały zarząd powstał z mocy przekształcenia się z dniem 1 sierpnia 1998 roku zarządu nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa oraz własność gminy sprawowanego przez jednostki organizacyjne w trwały zarząd (art. 199 ust. 2 u.g.n.). Inaczej mówiąc, w celu ustalenia czy Ministerstwo Finansów w dacie wydawania decyzji sprawowało trwały zarząd działki nr [1], należy stwierdzić czy przysługiwał mu zarząd tą nieruchomością przed dniem 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 obowiązującej w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1993 roku, którym Gmina M. oddała w nieodpłatne użytkowanie wieczyste działkę nr [1] na rzecz Skarbu Państwa – Ministerstwa Finansów, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, w tym również organy rządowej administracji ogólnej, nabywały nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa, a te nieruchomości pozostawały w zarządzie nabywających je państwowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej (art. 9 ust. 2 ustawy z 1995 r.). Skoro zatem Skarb Państwa – Ministerstwo Finansów aktem notarialnym rep. A nr [...]z dnia [...]roku nabył w drodze umowy od Gminy M. nie prawo własności lecz prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, to nie doszło do uzyskania przez Ministerstwo Finansów zarządu tą nieruchomością w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z 1985 roku. Jeżeli zatem Ministerstwu Finansów nie przysługiwało prawo zarządu (co potwierdza odpis KW [...]), to nie można mówić o przekształceniu nie przysługującego zarządu w zarząd trwały na podstawie art. 199 ust. 2 u.g.n. W następstwie uniemożliwia to, niezależnie od spełnienia pozostałych warunków, przekazanie w drodze decyzji trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek. Skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącego, iż wobec ukształtowania prawa użytkowania wieczystego na wzór prawa własności, w sprawach nieuregulowanych do prawa użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące prawa własności. To stanowisko skarżącego w konsekwencji sprowadza się do twierdzenia, iż również na użytkowaniu wieczystym – pod rządami ustawy z 1985 roku – w warunkach jak w niniejszej sprawie powstawało prawo zarządu na rzecz nabywającej to użytkowanie wieczyste państwowej jednostki organizacyjnej. Ustawa z 1985 roku nie przewidywała w ogóle prawnej możliwości ustanowienia zarządu na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, a powstanie zarządu państwowej jednostki organizacyjnej zostało ściśle określone (art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1985 r.). Możliwość ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub gminy została dopiero wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Nadto zgodnie z obowiązującą ustawą, zresztą podobnie jak pod rządami poprzedniej ustawy z 1985 roku, ustawodawca wyraźnie wskazał na możliwość ustanowienia zarządu (trwałego zarządu) wyłącznie na gruntach stanowiących własność (od [...]r. także użytkowanie wieczyste) Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej na rzecz własnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Ta ostatnia zasada nie budziła wątpliwości w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zob. E. Drozd, Z. Truszkiewicz – Gospodarka gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Kraków 1995, s. 46 i 168), jak i pod rządami obecnej ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. E. Gniewek: Obrót nieruchomościami skarbowymi i komunalnymi, Warszawa 1999, s. 402). Zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 kpa są nieuzasadnione, bowiem o ile subiektywnie skarżący ocenia, iż miały one miejsce to obiektywnie nie miały one wpływu na końcowy wynik sprawy, który odpowiada obowiązującym przepisom. Odnosząc się do postulatu skarżącego i uczestnika postępowania – Skarbu Państwa, co do zastosowania w niniejszej sprawie art. 17 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., to zwrócić przyjdzie uwagę, że brak jest podstaw prawnych, aby przepis ten stosować do zdarzeń, które miały miejsce przed tym dniem. Skutek w postaci powstania trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub gminy nastąpi jedynie wtedy, kiedy użytkowanie to powstało po dniu wejścia w życie omawianej nowelizacji. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. nie zawiera w tym zakresie żadnych przepisów przejściowych, a zatem zastosowanie znajdzie ogólna zasada lex retro non agit. Wobec rozszerzenia przez skarżącego wywodów na poparcie skargi o argumentację zawartą w skardze kasacyjnej Sąd zauważa, że dotyczą one wykładni prawa dokonanej w sposób odmienny od zaprezentowanej przez Sąd w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. Sąd z naprowadzonych wyżej przyczyn nie podziela tej argumentacji, co po myśli art. 151 p.p.s.a. skutkować musiało oddaleniem skargi.