II SA/Gl 573/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. W. F. J. zam. ul [...][...] G. (nazywany w dalszej części uzasadnienia również "skarżącym") powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. (w dalszej części uzasadnienia jako "PINB"), że w mieszkaniu przy ul. [...] podczas robót budowlanych nie położono pianki wygłuszającej lub styropianu ekstrudowanego pod panele podłogowe. Nie zatarto również spękanej wylewki. W związku z tym, że mieszkanie skarżącego znajduje się bezpośrednio pod mieszkaniem o numerze [...], wszystkie odgłosy przenikają do niego i czynią zamieszkiwanie w lokalu o nr [...] bardzo utrudnione. Wskazał, że jest osobą niepełnosprawną z wieloma dolegliwościami. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.). Organ uznał, iż skarżący w sprawie posiada, co najwyżej interes faktyczny a nie prawny. W związku z czym nie przysługuje mu status strony. Na to postanowienie W. F. J. złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Podniósł, iż błędy popełnione w czasie robót budowlanych w mieszkaniu o numerze [...] uniemożliwiają mu życie. W wyniku tego zażalenia organ II instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB. W uzasadnieniu wskazał, że w ramach postępowania nie ustalono jednoznacznie czy skarżącemu przysługuje status strony postępowania. W. F. J. jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Zatem należy rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie ma swój indywidualny interes prawny. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego do Sądu Okręgowego w G. z dnia [...]r. gdzie opisuje on swoje wszystkie problemy ze Wspólnotą i swoim mieszkaniem. Ponownie rozpatrując sprawę PINB dokonał ustaleń w przedmiocie praw skarżącego do lokalu przy ul. [...]. Dnia [...]r. przeprowadzono również oględziny mieszkania o numerze [...]. Stwierdzono, iż w trakcie dokonanego tam remontu nie ingerowano w konstrukcję budynku. W trakcie oględzin zobowiązano zarządcę budynku do przedstawienia organowi nadzoru budowlanego dokumentacji budynku. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] PINB ponownie w oparciu o 61a Kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Podniósł, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu. Wskazał również, opierając się na orzecznictwie sądowym, iż prace zrealizowane w mieszkaniu o numerze [...] nie miały charakteru remontu tylko prac konserwacyjnych, nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zażalenie na postanowienie PINB złożył W. F. J. Wniósł o ponowne, szczegółowe przeprowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał skarżone postanowienie w mocy. Wskazał, iż co prawda organ powinien wszcząć postępowanie i je umorzyć (po stwierdzeniu, iż skarżącemu nie przysługuje status strony) ale ten błąd proceduralny nie wpłynął negatywnie na treść rozstrzygnięcia, gdyż w istocie odpowiada ono prawu. Trafnie ocenił organ I instancji, iż prace prowadzone w mieszkaniu o numerze [...] miały charakter konserwacyjny, w związku z czym nie podlegają prawu budowlanemu. Skargę na postanowienie organu II instancji do tutejszego Sądu złożył W. J. Wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K.: - naruszenie art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez przyjęcie że roboty budowlane były w istocie konserwacją, - naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. w związku z 61a K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie tego, że skarżący posiada interes prawny w rozstrzygnięciu, - naruszenie art. 123 K.p.a. poprzez dowolną interpretację pojęć remont i konserwacja. Skarżący podniósł również, iż organy administracji, rozstrzygając w oparciu o art. 61a K.p.a. nie powinny odnosić się do meritum sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną postanowienia będącego przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd jest art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Zasadniczą przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest brak przymiotu strony u podmiotu składającego podanie (wniosek o wszczęcie postępowania). Złożenie wniosku obliguje organ administracji do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. VII SA/Wa 1587/1212 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie było ustalenie przez organy administracji, iż prace wykonane w mieszkaniu przy ul. [...] w sprowadzały się do położenia paneli podłogowych oraz płytek ceramicznych stanowiąc tym samym standardowe bieżące utrzymanie lokalu mieszkalnego. W ich trakcie nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia konstrukcji budynku. Należy zatem uznać, iż nie była to działalność podlegająca reglamentacji ustawy Prawo Budowlane. Nietrafne są również zarzuty skarżącego, iż organy błędnie zinterpretowały pojęcia "remont" i "konserwacja". Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, przez pojęcie bieżącej konserwacji należy rozumieć "wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont" (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. II OSK 704/05 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, iż w rozstrzyganej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej (prace nie podlegały regulacji ustawy Prawo budowlane) bezpodstawny jest również zarzut nie uznania skarżącego za stronę postępowania. Dokonując oceny formalnej poprawności postępowania Skład orzekający uznał, co dostrzegł również organ II instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął błędną podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Jeśli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał, iż skarżący nie jest stroną postępowania bądź sprawa nie podlega rozstrzygnięciu przez organ nadzoru budowlanego nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a K.p.a. ale powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Stosownie bowiem do przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. I OSK 967/05- wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. II SA 428/01- wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Sąd uznaje zatem, iż formalnoprawna podstawa rozstrzygnięcia przyjęta przez organ I instancji była błędna. Biorąc jednak pod uwagę art. 145 § 11 P.p.s.a. przyjęło, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.