II SA/Gl 576/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia standardów w zakresie minimalnej ilości miejsc postojowych oddala skargę. Rada Miasta T. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w przedmiocie ustalenia standardów w zakresie minimalnej ilości miejsc postojowych dla miasta T. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z zm.), art. 20 pkt 1, 2, 14, 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. nr 18, poz. 115 z zm. ) oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z zm. ). Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] r. Wojewoda Śląski pismem z dnia [...] r. zawiadomił Radę Miasta T. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r., jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] r. w sprawie ustalenia standardów w zakresie minimalnej ilości miejsc postojowych dla miasta T. w całości, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości określania przez radę miasta standardów w zakresie minimalnej ilości miejsc postojowych na terenie gminy, a tym bardziej wydawania w tym zakresie aktów prawa miejscowego. Wojewoda wskazał, że art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (z wyłączeniem terenów zamkniętych) następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym niedopuszczalnym jest regulowanie przez radę miasta kwestii związanych z zagospodarowaniem terenu w drodze innego aktu prawnego. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a tym samym z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP. Gmina T. złożyła skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze w sposób rażący narusza prawo materialne w tym art. 7 i 18 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 ) a także art. 1, art. 3, art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Strona skarżąca wskazywała, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zadaniami własnymi gminy są zadania mające na celu zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej tworzącej gminę. Wśród tych zadań wymieniono m.in. ład przestrzenny, który na tle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Strona skarżąca wskazywała, że przedmiotowa uchwała zawiera wytyczne do polityki parkingowej miasta T., oraz zasady i tryb działania w zakresie wymagań i obowiązków urządzania miejsc postojowych, poprzez określenie wskaźników zróżnicowanych dla poszczególnych obiektów budowlanych. Wytyczne te mogą być stosowane w dokumentach planistycznych takich jak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miast T., a także w decyzjach o warunkach zabudowy terenu oraz decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie powyższych wytycznych, w ocenie strony skarżącej, ma przyczynić się do poprawy ładu przestrzennego, utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, właściwego zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, a także lepszej organizacji ruchu i transportu zbiorowego na terenie miasta T. Wreszcie strona skarżąca podniosła, że uchwały o podobnej treści zostały podjęte przez m.in. przez Radę Miasta P., P. czy S. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że strona skarżąca nie wskazała w jaki sposób organ nadzoru dopuścił się obrazy przytoczonych w skardze przepisów, a ponadto niezrozumiałym jest zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewoda podkreślił, że rada miasta nie może regulować gospodarki przestrzennej wbrew zasadom określonym w ustawie. W przedmiotowej sprawie jest to regulacja zawarta w art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zdaniem składu orzekającego zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Z zasady praworządności sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wymaga, aby wszystkie rozstrzygnięcia organów administracji miały swoją podstawę prawną. Tymczasem objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] dotycząca ustalenia standardów w zakresie minimalnej ilości miejsc postojowych dla miasta T. została podjęta bez podstawy prawnej. Żaden bowiem z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów tj. art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 20 pkt 1, 2, 14, 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dawał podstawy do nadania jej takiej treści. Należy zaznaczyć, iż objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała jest w istocie aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym. Zawarta w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. W związku z tym należy podkreślić, że Gmina T. nie miała ustawowego upoważnienia do podjęcia samodzielnej uchwały w przedmiocie ustalania standardów w zakresie minimalnej ilości miejsc postojowych dla miasta T. Upoważnienie takie nie wynikało także z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu należy wskazać na art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy jest zadaniem własnym gminy, a ustalenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Treść art. 4 tej ustawy wyraźnie stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przywołanej wyżej regulacji bezspornie wynika, że tylko i wyłącznie uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem w treści którego można regulować m. in. kwestię ilości miejsc postojowych na terenie gminy. Stąd też zasadnie organ nadzoru przyjął, że jakakolwiek inna uchwała regulująca te materię, w sposób niewątpliwy narusza treść powołanych wcześniej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wobec tego winna być wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) podlegała oddaleniu.