II SA/Gl 578/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi I. S. – H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 53 ust. 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w budynku na działce nr [...] w C. oraz zjazdu indywidualnego z ul. [...] na działce nr [...] w C. Decyzja ta, wobec niewniesienia odwołania, z dniem [...] r. stała się ostateczna. Pismem z dnia 21 października 2015 r. I. S.-H. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zakwestionowano ustalenia dotyczące wyliczenia oraz przyjęcia wskaźnika powierzchni zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. Pełnomocnik wnioskodawczyni pismem z dnia 16 lutego 2016 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Zarzucił decyzji Kolegium z dnia [...] r. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm. – dalej p.o.ś.) oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem SKO, by zaistniałe w decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. naruszenia prawa nie można było zakwalifikować jako rażące. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem NSA przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Pełnomocnik stwierdził, że takie skutki wywołuje decyzja Burmistrza Miasta C., bowiem określa parametry nowej zabudowy w sposób dający możliwość postawienia na działce budynku naruszającego w sposób istotny ład przestrzenny, gdyż inwestor w oparciu o takową decyzję będzie mógł postawić na działce budynek bardzo wąski, na długości niemalże całej działki o dwóch bardzo wysokich kondygnacjach i naruszać przez to zasadę dobrego sąsiedztwa. Burmistrz Miasta C. błędnie określił wskaźnik powierzchni zabudowy, nie w sposób konkretny oraz nie podał powodów, dlaczego w swojej decyzji przyjął wskaźnik powierzchni zabudowy inny niż średni. Podobnie organ błędnie postąpił przy określaniu takich wartości jak: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, kąt nachylenia głównej połaci dachowej, czy też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, co narusza przepisy ww. rozporządzenia i może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zwrócono również uwagę, iż rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] r. nie odpowiadają w sposób dokładny treści wniosku inwestora i nie uwzględniają wynikających z art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm. dalej u.o.p.) – ograniczeń związanych z sąsiedztwem przedmiotowej działki z rezerwatem przyrody "A", powołanego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., nr [...], poz. [...]). Burmistrz – mając na uwadze powyższe przepisy – powinien przed wydaniem decyzji w sprawie warunków zabudowy działki nr [...] uzyskać opinię wojewódzkiego konserwatora przyrody sprawującego nadzór nad ww. rezerwatem. SKO decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. SKO stwierdza, że wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów ww. rozporządzenia oraz sporządzeniem projektu decyzji przez osobę uprawnioną. Zasadniczo z punktu widzenia podstawy nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. okoliczności powyższe przesądzają już o wyniku prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wszystkie bowiem pozostałe kwestie, dotyczące już samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy, nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Kolegium stwierdza, że decyzja wydana przez Burmistrza Miasta C. pozostaje częściowo w sprzeczności z przepisami powołanego rozporządzenia, jednak uchybienia te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik I. S. – H., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a., art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., a także art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz §4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu podano m. in., że w stanie faktycznym sprawy decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, którego skutki nie mogą być do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Określa bowiem ona parametry nowej zabudowy w sposób dający możliwość postawienia na działce budynku, naruszającego w sposób istotny ład przestrzenny, gdyż inwestor w oparciu o takową decyzję będzie mógł wybudować na działce budynek bardzo wąski, na długości niemalże całej działki o dwóch bardzo wysokich kondygnacjach i naruszać przez to zasadę dobrego sąsiedztwa. Jest to wynikiem ewidentnego naruszenia szeregu niepodlegających rozbieżnej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, decyzja Burmistrza Miasta C. narusza §5 przywołanego rozporządzenia, którego ust. 1 stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z kolei z jego ust. 2 wynika, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. W stanie faktycznym sprawy przyjęty został wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki nr [...] do 30%, podczas gdy średni wskaźnik dla terenu analizowanego wynosi 16,4%. Dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Przyjęcie tego odmiennego wskaźnika musi zostać w wyczerpujący sposób uzasadnione. W stanie faktycznym sprawy organ administracji nie wyjaśnił dlaczego przyjął inny niż średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Tym samym, naruszył on §5 wspomnianego wyżej rozporządzenia. Przepis ten naruszony został również przez to, że wskaźnik powierzchni zabudowy nie został określony w zaskarżonej decyzji w sposób konkretny, bowiem organ posłużył się w zaskarżonej decyzji nieprecyzyjnym określeniem do 30%. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia oraz praw i obowiązków z niej wynikających. Ścisłe określenie wymogów ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, a używanie pojęć nieostrych (np. "max", "około", "nie więcej niż") uznać należy za błędne. Daje bowiem inwestorowi zbytnią dowolność w zakresie ustalania parametrów inwestycji, która może znacząco odbiegać od parametrów istniejącej zabudowy i tym samym naruszać zasadę dobrego sąsiedztwa. Ponadto, niezgodne z §7 ww. rozporządzenia było ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez posłużenie się w zaskarżonej decyzji określeniem "do dwóch kondygnacji nadziemnych". Wysokość budynków powinna być określona w metrach. Art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. mówi o stwierdzeniu nieważności decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a stanowiące podstawę prawną do określenie warunków nowej zabudowy przepisy ww. rozporządzenia są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, więc naruszenie ich może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Za niedopuszczalne przy ocenie legalności decyzji o warunkach zabudowy uznać należy odwoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. do postanowień decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., na mocy której inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i postanowienia tej ostatniej nie mogą być w żadnym wypadku punktem odniesienia przy badaniu legalności decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wydawaną na wniosek i wydający ją organ jest związany treścią złożonego wniosku a wydane rozstrzygnięcie musi w sposób dokładny odpowiadać treści wniosku. Tymczasem w stanie faktycznym sprawy istnieje w wielu miejscach rozbieżność pomiędzy treścią wniosku, a rozstrzygnięciem organu zawartym w decyzji Burmistrza Miasta C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniosło się do części zarzutów, przez co naruszony został art. 107 §3 k.p.a. Rozstrzygnięciu SKO zarzucić należy również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Takim przepisem odrębnym jest art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Nawet gdyby hipotetycznie założyć, iż rezerwat ten nie posiada planu ochrony (organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania mającego na celu wszechstronne wyjaśnienie tej okoliczności), to i tak nie zwalniało to organu z obowiązku uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy ograniczeń związanych z istnieniem rezerwatów, wynikających w szczególności z art. 15 u.o.p., a także zasięgnięcia przed wydaniem decyzji opinii wojewódzkiego konserwatora przyrody sprawującego nadzór nad tym rezerwatem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd miał na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 §1 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy decyzja dotknięta została w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 1988 r., IV SA 948/87). Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym ma jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji przesłanek z art. 156 §1 kpa, a zatem rozstrzygając kwestie czysto prawne (wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 592/13). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni prawa (aczkolwiek każdy przepis procesowi wykładni podlega, bowiem chodzi o zrekonstruowanie normy, zatem Sąd w niniejszym składzie odrzuca koncepcję clara non sunt interpretanda – "nie dokonuje się wykładni tego, co jest jasne"). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Przyjmuje się również często, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, OSK 1134/04, wyrok NSA z 18 listopada 2011 r., II OSK 1638/10). Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Chodzi tu niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (A. Matan, Komentarz do 156 k.p.a., LEX-el.). Faktem jest, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Burmistrza doszło do pewnych nieprawidłowości, jednak nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Podnosząc te nieprawidłowości w postępowaniu zwyczajnym skarżąca miałaby dużą szansę na uwzględnienie zarzutów. Obecnie jednak jest to niemożliwe. Wskazać też należy, że orzecznictwo sądowe zapadłe w ramach kontroli postępowań zwyczajnych nie może być tu przesądzające. Jako zarzut podnosi się m. in., że niezgodne z §7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, poprzez posłużenie się w zaskarżonej decyzji określeniem "do dwóch kondygnacji nadziemnych". Wysokość budynków powinna być określona w metrach. § 7 ust. 1 rozporządzenia stwierdza, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wg ust. 2 wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W wyroku WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 8/13, stwierdzono słusznie, że z regulacji tych wynika, iż współczynnik wysokości powinien być określony w metrach, przy określeniu średniej wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 800/07). Niewątpliwe więc parametr ten został określony w decyzji wadliwe, jednak nawet w przywołanym orzecznictwie wady w tym zakresie nie były podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. SKO powołuje się tu m. in. na późniejszą decyzję zatwierdzają projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji, sprecyzowanej w projekcie budowlanym, gdzie szerokość elewacji frontowej to 14 m, ilość kondygnacji to 1, a powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem to 24,43%. Odwołanie się do tej decyzji nie jest uchybieniem, które winno podważać kontrolowane rozstrzygnięcie SKO. Jak już bowiem wskazano, przesłankę "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. definiuje się m. in., poprzez pryzmat skutków wadliwej decyzji. Muszą to być skutki, co należy powtórzyć, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. SKO zatem poprzez pryzmat skutków takiej decyzji ustalającej warunki zabudowy oceniło, że brak jest tu przesłanki stwierdzenia nieważności. Przywołało na tą okoliczność konkretne parametry i poddało je analizie, dochodząc do akceptowalnego wniosku, o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadnie zauważyło, że wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów ww. rozporządzenia oraz sporządzeniem projektu decyzji przez osobę uprawnioną (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Wskazało, że z punktu widzenia podstawy nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. okoliczności powyższe przesądzają już o wyniku prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wszystkie bowiem pozostałe kwestie dotyczące już samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Już to sformułowanie świadczy o tym, iż SKO odniosło się do wszystkich zarzutów strony. Fakt, iż SKO uczyniło to w ogólnym sformułowaniu, nie przesądza o wadliwości takiego rozstrzygnięcia. Jest ono bowiem czytelne i pozwala na zrekonstruowanie sposobu rozumowania organu, który miał na uwadze wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w przepisach szczególnych i wykonawczych. Dodatkowo zauważyć należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu wykroczenia przez organ ustalający warunki zabudowy poza wniosek samej strony. W wyroku WSA w Łodzi z 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 793/14, kwestie te zostały poddane głębszej analizie i Sąd w niniejszym składzie wnioski takie podziela. Wskazano, że rozważając zagadnienie dotyczące granic związania organu wnioskiem inwestora nie można pomijać, iż zupełnie inna była rola wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1994 r., Nr 89, poz. 415 ze zm.), a inna jest rola takiego wniosku pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Ustawa z 1994 r. przyjmowała wiążący charakter takiego wniosku, a rolą organu było jedynie ustalenie, w oparciu o obowiązujący dla danego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, czy zamierzenie to zgodne jest z zapisami planu. Stanowisko takie jest nie do zaakceptowania w stosunku do wniosku inwestora przewidzianego w ustawie z 2003 r., o którym stanowi art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1. Elementy, które powinny być zawarte w tym wniosku wymienione zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Przygotowanie analizy poprzedza opracowanie przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów projektu decyzji o warunkach zabudowy, która w praktyce sporządza także wspomnianą analizę. W świetle obecnie obowiązującej ustawy ustawodawca nie wprowadził obowiązku przygotowania takiej analizy i zamieszczenia jej we wniosku inwestora, uznając iż nie musi on być przygotowany przez profesjonalistę. W związku z tym inwestor, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, dlatego nie może ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji. W aktualnym stanie prawnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie powinno się zatem interpretować zbyt sztywno. Często bowiem w praktyce zdarzać się będą sytuacje, w których można będzie dopuścić realizację inwestycji, jak wnosił inwestor, ale o nieco innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu, zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę, akceptuje. Innymi słowy, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają one pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tych obiektów np. ich wysokość, liczbę kondygnacji, linię architektoniczną, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Dopiero bowiem, po dokonaniu analizy zasad i warunków zagospodarowania określonego terenu, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia, możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy ustalone przez organ warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora ma on dwie możliwości – albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Należy zwrócić dodatkowo uwagę na treść przepisów § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia, które przewidują możliwość przyjęcia przez organ innego niż przewidziany w rozporządzeniu sposobu wyznaczenia wskazanych tam warunków zabudowy w zależności od wyników przeprowadzonej analizy, co jest niemożliwe do przewidzenia przez inwestora. Również i te okoliczności doprowadziły SKO do słusznego wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (także np. w zakresie kąta nachylenia dachu, wg art. 8 ww. rozporządzenia, przywoływanego w skardze). Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które w zakresie określenia rodzaju zabudowy występującej w obszarze analizowanym nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której także dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). W skardze podkreśla się również, że wadliwie określono linię zabudowy oraz że odległość linii zabudowy od pasa drogowego nie została określona w sposób konkretny, bowiem organ posłużył się przy wyznaczaniu tej odległości nieprecyzyjnym określeniem "min. 6,0 m". W zakresie wyznaczania linii zabudowy stosuje się §4 ww. rozporządzenia, z możliwymi odstępstwami określonymi w §4 ust. 4 tego aktu prawnego, co zostało wyżej wskazane. Z kolei art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej u.d.p.) wskazuje na minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni. W przypadku dróg gminnych ma to być odległość minimalna 6m. Przy tym w decyzji o warunkach zabudowy mowa jest o odległości 6m od pasa drogowego, a w u.d.p. o odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wg art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wg art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnia to z kolei część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów. Pas drogowy jest więc co do zasady szerszy, niż jezdnia. Zatem przyjęcie w decyzji odległości minimalnej 6m od granicy pasa drogowego (a nie od zewnętrznej krawędzi jezdni) oznaczać może w konkretnym przypadku wyznaczenie nieprzekraczalnej odległości dalej niż 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Takie wyznaczenie tym bardziej nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych. Dodać należy, że pojęcie z rozporządzenia "obowiązująca linia nowej zabudowy" często interpretowane jest jako linia wyznaczająca dokładne położenie budynku, jednak w orzecznictwie wskazuje się, iż ma ona charakter linii nieprzekraczalnej. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., II OSK 779/07). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wskazał również, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz że teren nie podlega ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody, choć zauważył, że w niedalekiej odległości utworzono rezerwat. Organ zatem badał tą kwestię i wydał konkretne rozstrzygnięcie, które mogło być kwestionowane w postępowaniu zwyczajnym. SKO słusznie nie dostrzegło podstaw do stwierdzenia nieważności w tym zakresie, czemu dało wyraz w swym rozstrzygnięciu, stwierdzając że wskazane uregulowania dotyczą terenu objętego wnioskiem, a nie terenu zlokalizowanego w jego sąsiedztwie. Dodatkowo, zgodnie z wyrokiem NSA (do 31 grudnia 2003 r.) w Warszawie z dnia 29 grudnia 1986 r., II SA 1035/86 (ONSA 1986/2/72), "Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1 k.p.a.) nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 k.p.a.), lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6)." Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 77 §1, 107 §3, 156 §1 pkt 2 k.p.a., art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz §§4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też innych przepisów w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Skarga bowiem opiera się głównie na polemice, która winna być podnoszona w postępowaniu zwyczajnym, a nie nieważnościowym. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.