IV SA/Po 592/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. oddala wniosek pełnomocnika uczestników postępowania adwokata K. F. o zwrot kosztów postepowania. Podaniem z dnia [...] listopada 2012 r. W. T. (dalej wnioskodawczyni) reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. (dalej Burmistrz) z [...] kwietnia 2007 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2007 r.) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego, budowie garażu dwustanowiskowego, przebudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], położonej w W. przy ul. P. na rzecz R. i T. B. (dalej inwestorzy). Wnioskodawczyni powołując się na art. 156 §1 pkt 2, 5 i 6 kpa wskazała, że decyzja z [...] kwietnia 2007 r. została wydana ponad wniosek, w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną, bez zgody stron na orzeczenie wbrew woli wnioskodawcy, bez uwzględnienia wpływu obsługi komunikacyjnej z drogi gminnej na sąsiednie nieruchomości, a przede wszystkim bez uwzględnienia miejsc postojowych dla budynku użytkowego inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej SKO albo Kolegium) decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) działając na podstawie art. 17 i 18 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) §1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz.U. 2003 r., nr 198, poz. 1925), art. 157 §1 i 2 oraz art. 158 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. (dalej Burmistrz albo organ I instancji) z [...] kwietnia 2007 r. Zdaniem Kolegium, Burmistrz wydając decyzję z [...] kwietnia 2007 r. dopuścił się nieprawidłowości w przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, jednak uchybienie to nie miało znamion rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona. Określenie obszaru analizowanego było możliwe, pomimo że wyznaczony został niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie z 2003 r.), ponieważ nie stanowi on obszaru zamkniętego. Błędy te nie uprawniają jednak do uznania, że naruszenie prawa ma charakter rażący. W niniejszej sprawie inwestorzy wskazali we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że dojazd z drogi publicznej odbywać ma się istniejącym zjazdem z drogi powiatowej, tymczasem w ocenianej decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że działka nr [...] ma dostęp do drogi gminnej o nr ewid. [...] oraz przez istniejący zjazd od ul. P.. Zdaniem Kolegium tak sformułowane w decyzji określenie dostępu do drogi publicznej, jest zgodne z przepisami prawa i nie stanowi orzeczenia ponad wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Prawdą jest bowiem, że działka nr [...] ma dostęp do dwóch dróg publicznych - drogi gminnej o nr ewid. [...] oraz drogi powiatowej o nr ewid. [...]. Kwestia organizacji ruchu drogowego, tj. wjazdu na działkę nr [...] ma charakter odrębny. W piśmie pełnomocnika inwestorów z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazano, że w grudniu 2011 r. odbyło się z inicjatywy wnioskodawczyni z udziałem przedstawicieli Powiatowego Zarządu Dróg, Policji, Gminy W. oraz sąsiadów spotkanie na którym potwierdzono, że wjazd od strony drogi gminnej nie zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu. Po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dokumentów, Kolegium stwierdziło, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej upzp). W szczególności teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej, odpowiednie uzbrojenie, nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, wydaniu decyzji nie sprzeciwiały się przepisy odrębne. Po szczegółowej analizie sprawy, Kolegium nie dopatrzyło się zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, niewykonalności decyzji w dniu jej wydania oraz że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą ani też żadnej innej przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 kpa, dającej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wnioskodawczyni zwróciła się do SKO z podaniem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 21 stycznia 2013 r. Powyższej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 §1 i art. 80 kpa. SKO w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem art. 10 §1 kpa ustaliło stan faktyczny, a następnie wydało swoje rozstrzygnięcie. Ponadto rozpatrując wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, jedynie skrótowo zajęło się tak istotną przesłanką jak niewykonalność decyzji. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę, że nie miała możliwości zapoznania się z pismem z [...] stycznia 2013 r., złożonym przez jedną ze stron postępowania, ponieważ czas na zapoznanie się z aktami sprawy wyznaczony został do dnia 15 stycznia 2013 r. Wnioskodawczyni zgodziła się, że nie wszystkie naruszenia przepisów zaistniałe przy wydawaniu decyzji z [...] kwietnia 2007 r. mają charakter rażący. Wbrew stanowisku SKO, w powyższej decyzji nie tylko określono, że działka ma dostęp do drogi publicznej ale przede wszystkim w części graficznej decyzji wskazano, w którym miejscu ma być zlokalizowany zjazd. Tak więc organ orzekł ponad wniosek czego skutkiem było umiejscowienie zjazdu na drodze gminnej o szerokości poniżej 3 m. Przy takiej drodze nie można lokalizować zjazdów, gdyż zagraża to bezpieczeństwu ruchu nie tylko do działki wnioskodawczyni ale także dla sąsiednich nieruchomości. W decyzji o warunkach zabudowy określa się z której drogi ma być dostęp do działki. Skoro działka graniczy z dwoma drogami publicznymi to nie znaczy, że może mieć dostęp z obydwu dróg. W niniejszej sprawie strona wniosła o dostęp od drogi powiatowej a nie drogi gminnej. Tym samym organ orzekł ponad wniosek, bez podstawy prawnej. Doprowadziło to do sytuacji, gdzie nielegalnie wybudowano zjazd z drogi gminnej ale przede wszystkim stworzono zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi korzystających z tej drogi gminnej. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. wnioskodawczyni zwróciła się o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Urzędu Miejskiego w W., nr [...], na okoliczność bezpodstawnego wyznaczenia zjazdu z drogi gminnej, a także stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa komunikacji i zdrowia oraz życia wskutek wykonania decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie z [...] lutego 2013 r. wnioskodawczyni zwróciła uwagę, że decyzja z [...] kwietnia 2007 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały, ponieważ nie można było stwierdzić, że możliwy jest dostęp do drogi gminnej, a tym samym, że możliwa jest komunikacja nieruchomości z drogi gminnej. W piśmie z [...] lutego 2013 r. skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja w sposób bezpodstawny sankcjonuje decyzję, która w razie jej wykonania byłaby sprzeczna z przepisami ustawy o drogach publicznych i ustawą Prawo budowlane, gdyż umożliwiałaby budowę zjazdu z drogi gminnej w sytuacji, gdy szerokość tej drogi w żaden sposób nie umożliwia budowy takiego zjazdu. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.), Kolegium utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2013 r. Kolegium nie dopatrzyło się w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy przesłanek stwierdzenia nieważności powoływanych wnioskodawczynię, jak i żadnej z pozostałych przesłanek z art. 156 §1 kpa. Decyzja z [...] kwietnia 2007 r. wydana została przez Burmistrza, a więc przez organ właściwy, a zatem wykluczyć należało zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, która wskazuje na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W odniesieniu do decyzji z [...] kwietnia 2007 r. nie wystąpiła również przesłanka nieważności z art. 156 §1 pkt 2 kpa. Już w decyzji z [...] stycznia 2013 r. Kolegium dostrzegło pewne błędy w przeprowadzonym postępowaniu, np. w zakresie prawidłowości przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak i braki w uzasadnieniu można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Nie można mówić o braku podstawy prawnej do orzekania, bowiem podstawę tę stanowił przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 upzp. Kolegium nie podzieliło stanowiska wnioskodawczyni, że decyzja z [...] kwietnia 2007 r. w chwili jej wydania była niewykonalna. W ocenie Kolegium, w decyzji o warunkach zabudowy określa się czy działka ma dostęp do drogi publicznej, bowiem jest to przesłanka wymagana dla ustalenia warunków zabudowy w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszej sprawie inwestorzy wskazali we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że dojazd z drogi publicznej odbywać ma się istniejącym zjazdem z drogi powiatowej, tymczasem w ocenianej decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że działka nr [...] ma dostęp do drogi gminnej o nr ewid. [...] oraz przez istniejący zjazd od ul. P. Zdaniem Kolegium tak sformułowane w decyzji określenie dostępu do drogi publicznej jest zgodne z przepisami prawa i nie stanowi orzeczenia ponad wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Prawdą jest bowiem, że działka nr [...] ma dostęp do dwóch dróg publicznych - drogi gminnej o nr ewid. [...] oraz drogi powiatowej o nr ewid. 371. Już z literalnego brzmienia zapisu pkt 5 ppkt 1 decyzji z [...] kwietnia 2007 r. wynika, że działka inwestorów ma dostęp do drogi gminnej, przy czym nie wskazywano z tej drogi wjazdu, natomiast podano, że istnieje wjazd od ulicy P. Poza tym, przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2007 r. nie była lokalizacja zjazdu z działki nr [...] na działkę [...], stanowiącą drogę gminną. Lokalizacja zjazdu nie była także objęta wnioskiem inwestorów. Kwestia lokalizacji zjazdu stanowi odrębną sprawę administracyjną, a jego budowa lub przebudowa dopuszczalna jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 260, dalej udp). Z kolei przesłanka z art. 156 §1 pkt 6 kpa, na którą powoływała się wnioskodawczyni stanowi szczególny przypadek niewykonalności decyzji, która ma charakter prawny. W niniejszej sprawie przesłanka taka nie zaistniała, bowiem wykonanie decyzji nie wiązało się z dokonaniem czynu zagrożonego sankcjami karnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z 4 maja 2013 r. wnioskodawczyni (dalej skarżąca) reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła w całości decyzję z [...] kwietnia 2013 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2013 r. oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, SKO wzięło pod uwagę jedynie twierdzenia i interes jednej ze stron postępowania, tj. inwestora, pomijając zebrany materiał dowodowy i nie zwracając uwagi na to, że budowa zjazdu na działkę nr [...] nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Kolegium w sposób nieprawidłowy i bezpodstawny oceniło stan faktyczny sprawy, gdyż uznało, że z załączonych przez skarżącą w dniu [...] lutego 2013 r. dokumentów wynika jakoby inwestor otrzymał zezwolenie na budowę zjazdów. Tymczasem budowa zjazdów na drogę nie będącą drogą publiczną wymaga zgłoszenia a nie zezwolenia. Świadczy o tym dołączone do niniejszej skargi pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Kolegium nie zbadało pod tym kątem ani zgromadzonego materiału, ani nie zastosowało prawidłowych przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.), czym naruszyło art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Kolegium w całości pominęło fakt, że decyzja o warunkach zabudowy składa się nie tylko z części tekstowej ale także z załączników. Skoro w załączniku graficznym określono i wskazano wyraźnie możliwość budowy dwóch zjazdów na działkę nr [...] to stwierdzenie przez Kolegium w uzasadnieniu, że nie wskazano tych zjazdów ani że lokalizacja tych zjazdów nie była częścią postępowania jest nieprawidłowe. Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, w decyzji o warunkach zabudowy określa się sposób komunikacji zabudowywanej nieruchomości - w tym przypadku określono możliwość komunikacji nieruchomości z drogą gminną, tymczasem, zgodnie z §79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), nie można było stwierdzić dostępu do drogi gminnej skoro niemożliwym, niewykonalnym i sprzecznym z prawem byłaby budowa zjazdu z terenu drogi gminnej, gdyż nie byłoby spełnienia podstawowego warunku z tego przepisu, tj. szerokość jezdni w miejscu zjazdu nie ma 3,0 m. Niemożliwe jest ustalenie promienia o szerokości co najmniej 3,0 m w sytuacji, gdy droga gminna ma w tym miejscu szerokość niespełna 3,0 m. Tym samym zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność ma charakter trwały, ponieważ nie można było stwierdzić, że możliwy jest dostęp do drogi gminnej a tym samym, że możliwa jest komunikacja nieruchomości z drogi gminnej. Zaskarżona decyzja w sposób bezpodstawny sankcjonuje decyzję, która w razie jej wykonania byłaby sprzeczna z przepisami udp i pr.bud., gdyż umożliwiałaby budowę zjazdu z drogi gminnej w sytuacji, gdy szerokość tej drogi w żaden sposób nie umożliwia budowy takiego zjazdu. Konsekwencje takiego postępowania po dzień dzisiejszy odczuwa skarżąca, która ma nie tylko utrudniony dojazd do własnej posesji ale przede wszystkim utrudnione dojście do domu. Parkujące i nawracające na wąskiej (poniżej 3,0 m szerokości) drodze gminnej samochody stwarzają dla niej zagrożenie dla zdrowia. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, a także o dołączenie do akt postępowań: Starosty Wolsztyńskiego nr [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. sygn. [...] na okoliczność zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., tj. określenia lokalizacji zjazdów na działkę nr [...], wydania decyzji ponad wniosek inwestora i bez podstawy prawnej, nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez Kolegium (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] maja 2013 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 13-14 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Kolegium z [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe zainicjowane podaniem skarżącej z [...] listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2, 5 i 6 kpa. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Kolegium przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Sąd miał na uwadze, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się przede wszystkim do oceny istoty oraz konsekwencji zaistniałych przy wydawaniu decyzji z [...] kwietnia 2007 r. uchybień z punktu widzenia określonych w art. 156 §1 kpa przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, z których wystąpienie każdej z osobna obliguje właściwy organ do usunięcia z obrotu prawnego dotkniętej nią decyzji ze skutkiem ex tunc. Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd miał również na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 §1 kpa i dlatego może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy decyzja dotknięta została w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa (wyrok NSA z 05.02.1988 r., IV SA 948/87, GAP 1988 nr 17, akceptowany przez Z. Janowicza, KPA. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 374). Pośrednim przejawem omawianej instytucji jest ustanowienie w art. 156 §2 kpa negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zastosowanie tej regulacji nie jest zatem możliwe w każdym czasie i w każdej sytuacji. Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym ma jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji przesłanek z art. 156 §1 kpa, a zatem rozstrzygając kwestie czysto prawne. W rozpoznawanej sprawie Kolegium działając w sposób zgodny z prawem prawidłowo rozstrzygnęło o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2007 r., odnosząc się przy tym do wszystkich przesłanek z art. 156 §1 kpa, a nie jedynie do okoliczności przedstawionych przez skarżącą. Decyzja z [...] kwietnia 2007 r. została wydana przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji publicznej, którym był Burmistrz W. Nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, pod pojęciem którego należy rozumieć łączne zaistnienie trzech przesłanek, a mianowicie oczywistości naruszenia prawa, znaczenia przepisu, który został naruszony oraz szczególnie niekorzystnych racji ekonomicznych lub gospodarczych które zostały wywołane wydaną decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r.- OSK 1134/04; 2.3.1006 r. II GSK 398/05; 30.11. 1999 r., V SA 876/99; 29.7.1999 r., IV SA 1381/97; 30.11.1999 r., V SA 876/96; 29. 7.1999 r., IV SA 1381/97; 21.6.1999 r., IV SA 935/96; 13.5.1999 r., IV SA 881/97; 29.4.1999 r., II SA 505/99; 15.11.2007 r., II OSK 1512/06). W niniejszej sprawie nie mogło być mowy o łącznym zaistnieniu wskazanych przesłanek. Wprawdzie Kolegium trafnie dostrzegło błędy w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] kwietnia 2007 r., dotyczące prawidłowości przeprowadzenia analizy urbanistycznej, jednakże nie można uznać, że miały one charakter rażący. Jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a z kolei porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (wyrok NSA z 27.10.2011 r., II OSK 1698/10, baza orzeczeń NSA. Zob. też wyrok NSA z dnia 16 marca 2012r., II OSK 2559/10, lex nr 1145616, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 26.09.2013 r., II SA/Go 284/13, baza orzeczeń NSA). Z tego względu naruszenie §3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przy jednoczesnym prawidłowym dokonaniu ustaleń w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogło zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Poza tym, skarżąca będąc stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2007 r. mogła zwrócić uwagę na to uchybienie albo organowi I instancji, albo w drodze wniesienia odwołania, z czego nie skorzystała. We wniesionej do tutejszego Sądu skardze znaczna uwaga poświęcona została określeniu w decyzji z [...] kwietnia 2007 r. dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...], zarówno z drogi gminnej jak i powiatowej. Za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp w orzecznictwie sądowym uznano wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego dostępu do drogi publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 r., II SA/Kr 1100/09, lex 559754). Przy czym wystarczającym pozostaje, gdy dany teren ma dostęp do drogi publicznej tak jak statuuje to przepis, a nie każda odrębna działka ewidencyjna wchodząca w skład tego terenu (wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r., II OSK 504/12, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji określił dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji. Poza tym, Sąd miał na uwadze, że postanowieniem z [...] marca 2007 r., nr [...], Powiatowy Zarząd Dróg w W. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego, budowie garażu dwustanowiskowego, przebudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] bez uwag. Zdaniem Sądu, Kolegium w decyzji z [...] kwietnia 2013 r. w sposób logiczny i przekonujący wykazało, że organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy ponad złożony przez inwestorów wniosek ze względu na to, że działka nr [...] ma dostęp do dwóch dróg publicznych, a mianowicie drogi gminnej o nr ewid. [...] i drogi powiatowej o nr ewid. [...]. Jak wyjaśnił przy tym pełnomocnik inwestorów w piśmie z [...] stycznia 2013 r., wniosek inwestorów dotyczący obsługi inwestycji jedynie z drogi powiatowej został zmodyfikowany w toku konsultacji z urbanistą, który zwrócił uwagę na celowość ustanowienia dogodnego dojazdu do posesji z drogi gminnej. Poza tym, sama kwestia lokalizacji albo przebudowy istniejącego zjazdu stanowi odrębną sprawę administracyjną, dla której podstawę prawną stanowi art. 29 ust. 1 udp. W niniejszej sprawie nie zaistniała również którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium zasadnie wskazało, że decyzja z [...] kwietnia 2012 r. nie została dotknięta wadą niewykonalności, o której stanowi art. 156 §1 pkt 5 kpa. W odniesieniu do tej decyzji nie nastąpiły ani przeszkody techniczne, ani prawne które skutkowałyby jej niewykonalnością. Poza tym, z uwagi na charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, jej wykonalności nie można pojmować w rozumieniu egzekucyjnym, jako konieczności dokonania trwałej zmiany w istniejącej rzeczywistości, a jedynie jako jednego etapu procesu inwestycyjno-budowlanego. Poza tym, wydanie decyzji z [...] kwietnia 2007 r. nie wypełniało znamion czynu zabronionego pod groźbą kary, o czym stanowi art. 156 §1 pkt 6 kpa. Z opisanych względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty sformułowane w skardze z [...] maja 2013 r. Skarżąca powołując się na §2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1589) nie wskazała dokładnie, na czym miałoby polegać jego naruszenie przez Kolegium. Sąd miał przy tym na uwadze, że w decyzji z [...] kwietnia 2007 r. został określony sposób obsługi działki nr [...] przez określenie dostępu do drogi publicznej. Obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy nie było natomiast badanie, czy dana droga ze względu na swoje parametry powinna być drogą publiczną. Podczas rozprawy, która odbyła się dnia 4 grudnia 2013 r. Sąd działając na podstawie art. 106 §3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie postępowania dowodowego z akt sprawy wskazanych w skardze (k. 6-7 akt sądowych). Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że postępowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi ma charakter wyłącznie uzupełniający, w związku z czym dokonywanie przez Sąd samodzielnych ustaleń jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (wyrok NSA z 14.11.2012 r., II OSK 1238/11, lex nr 1291864, wyrok NSA z 05.04.2013 r., II OSK 124/13, lex nr 1337296. Zob. też J.P. Tarno, Ppsa. Komentarz, Warszawa 2010, s. 264-265). W niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z akt administracyjnych innych spraw, ponieważ Sąd dysponował wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie orzeczenia co do zgodności z prawem decyzji z 3 kwietnia 2013 r. Należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem oceny legalności była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2007 r., wydanej w sprawie dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę czy też innej kwestii w której właściwość zachowuje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Sądu, nadesłane przez Kolegium akta administracyjne były kompletne i wraz z aktami sądowymi pozwoliły na dokonanie pogłębionej oceny zgodności z prawem decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając w oparciu o art. 151 ppsa oddalił skargę. W pkt 2 Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa oddalił wniosek pełnomocnika uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania.