II SA/Gl 579/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi B. A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę Decyzją Prezydenta B. z dnia [...]r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy B., zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej działki nr A o pow. [...]ha i nr B o pow. [...]ha, obręb Ł. k.m. 2 d. 2, polegający na wydzieleniu następujących działek: - C o pow. [...]ha - D o pow. [...]ha - E o pow. [...]ha - F o pow. [...]ha - G o pow. [...]ha. Pismem z dnia [...]r. B. B. jako właściciel działki sąsiedniej nr H wniósł o wznowienie postępowania podziałowego, wyjaśniając że w tym dniu dowiedział się o istnieniu decyzji z dnia [...]r. Tymczasem w postępowaniu tym nie brał udziału, mimo że w wyniku podziału działek sąsiednich uległy zmianie dotychczasowe granice i został pozbawiony wyjazdu z ulicy [...]. Do podania dołączono opis nieruchomości H z wyrysem z mapy, który służył za podstawę wpisu do księgi wieczystej KW Nr [...]. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r. nr [...], odmówił wznowienia postępowania podziałowego, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]r., stwierdzając że B. B. jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Jednakże wskutek odwołania B. B. decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło powyższą decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z tym uzasadnieniem, iż ustalenie statusu strony możliwe jest dopiero we wznowionym postępowaniu. Rozpatrując ponownie podanie, Prezydent B. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 kpa, wznowił na żądanie B. B. postępowanie, zakończone decyzją z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ ten odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 kpa, uznając że B. B. nie przedłożył dowodów uzasadniających przyjęcie jego interesu prawnego w postępowaniu podziałowym. Po rozpatrzeniu odwołania B. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...], orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, stwierdzając iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada przedkładania organowi dowodów dla stwierdzenia faktów, z których strona wywodzi swoje żądania. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta B., orzeczono o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r. (art. 151 § 1 kpa). Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ administracji podał, że B. B. posiadał jedynie interes faktyczny w postępowaniu podziałowym wynikający z samowolnego ogrodzenia jego nieruchomości i chęci zawłaszczenia części działki nr B, stanowiącej własność Gminy B.. Jednakże w wyniku odwołania B. B., powyższa decyzja została ponownie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na mocy decyzji z dnia [...]r. nr [...], zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na naruszenie reguł procedury administracyjnej, a zwłaszcza art. 9 kpa i 10 kpa. Wreszcie, decyzją z dnia [...]r. nr [...], organ I instancji po raz kolejny orzekł o odmowie uchylenia decyzji podziałowej z dnia [...]r. (art. 151 § 1 kpa), stwierdzając że wniosek o wznowienie złożyła osoba, nie będąca stroną przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wyjaśnił, że w związku ze sprzedażą przez Gminę B. części działki nr B, pismem z dnia [...]r. B. B. został powiadomiony o stanie prawnym i faktycznym nieruchomości przy ul. [...], stanowiących działki nr B, I i H. W dniu [...]r. odbyła się wizja w terenie z udziałem właścicieli tychże działek oraz geodety uprawnionego, w czasie której ustalono przebieg granic przedmiotowych działek oraz położenie ogrodzenia nieruchomości B. B. w odniesieniu do granic pozostałych działek. Z czynności tej sporządzono protokół, podpisany przez jej uczestników. Granice prawne działki nr H, będącej własnością B. B. zostały określone w 1979 r. w trakcie podziału geodezyjnego, w wyniku którego powstała ta działka i do dnia dzisiejszego ich przebieg nie został zmieniony. Referat Zasobów Geodezyjno-Kartograficznego nie dysponuje bowiem żadnymi materiałami obrazującymi inny przebieg granic działki nr H. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że działka ta została ogrodzona przez właściciela niezgodnie z przebiegiem granicy prawnej. Natomiast w trakcie postępowania o podział działki nr B, wykonawca prac geodezyjnych sporządził operat techniczny z wykonywanych prac, zgłoszonych pod nr [...], zaś jedną z czynności geodety było przyjęcie przebiegu granic nieruchomości dzielonej. Mimo prawidłowego powiadomienia, B. B. nie stawił się wówczas, lecz w jego zastępstwie przybyła matka D. B., która jednak nie przedstawiła właściwego upoważnienia. Z powyższych czynności sporządzono protokół graniczny w dniu [...]r. Nadto, powołując się na wyjaśnienia Referatu Zasobów Geodezyjno-Kartograficznych (pismo z dnia [...]r.) oraz stanowisko [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (pismo z dnia [...]r.), organ orzekający uznał, że czynności ustalenia położenia punktów granicznych działki nr B zostały prawidłowo wykonane, w oparciu o stan prawny, wykazany w dokumentacji źródłowej. Na tej podstawie organ ten stwierdził, że nieruchomość, podlegająca podziałowi, nie stanowi własności B. B., stąd też postępowanie podziałowe nie naruszyło w żaden sposób jego własności. Zatem w ocenie organu I instancji, status strony nie przysługiwał B. B. jako właścicielowi działki sąsiedniej. W tym względzie organ odwołał się też do poglądu, wyrażonego w wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2248/98). W konsekwencji, organ orzekający orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W odwołaniu od decyzji B. B. zarzucił naruszenie art. 28 kpa poprzez odmowę przyznania mu statusu strony w postępowaniu podziałowym, mimo sporu co do przebiegu granicy jego działki nr H, a także naruszenia art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie mu ustosunkowania się do treści przywołanego w decyzji pisma z dnia [...]r. Wreszcie, odwołujący się wskazał na naruszenie art. 7, 8 i 107 § 3 kpa. Zdaniem odwołującego się, skoro elementem postępowania o podział nieruchomości, jest ustalenie granic nieruchomości podlegającej podziałowi, oznacza to, iż ustalenie granic takiej nieruchomości może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Tym samym, brak podstaw do odmowy przyznania mu statusu strony w niniejszej sprawie. Przywołany przez organ I instancji wyrok NSA, dotyczył zaś innego stanu faktycznego. Odwołujący się podniósł też, iż wobec odmowy praw strony, organ I instancji nie powinien badać, czy rzeczywiście doszło do naruszenia granicy jego nieruchomości. Tymczasem z mapy zgłoszonej pod nr [...], którą złożył przed organem I instancji, wynika inny przebieg granic działek niż ustalony w postępowaniu podziałowym, w którym przesunięto geodezyjną granicę działki nr B na jego nieruchomość z powodu przyjęcia przez geodetę narożników płotu, odgraniczającego działkę nr I od działek B i H. Taki stan rzeczy obrazują też mapy z 1974 r. i 1970 r., dołączone do ksiąg wieczystych nr [...]i [...]. Zdaniem odwołującego się, nie ma zatem przeszkód prawnych, aby w sytuacji, gdyby okazało się, że przebieg granic określony w 1979 r. jest nieprawidłowy, dokonać przy okazji nowego postępowania rozgraniczeniowego ich korekty w oparciu o prawidłowo dokonane ustalenia punktów granicznych przez geodetę. Odwołujący się zarzucił też, iż nie wiadomo dlaczego organ I instancji uznał, że jego matka uczestniczyła w czynnościach przyjęcia granic w dniu [...]r. bez przedstawienia stosownego upoważnienia, skoro w niniejszym postępowaniu do akt zostało złożone pełnomocnictwo, którego przyjęcia odmówiły osoby sporządzające wówczas protokół graniczny. Zresztą, nawet gdyby pełnomocnictwo takie nie zostało złożone, pozbawienie uprawnienia do reprezentowania stanowiło naruszenie art. 33 § 4 kpa. Na tej podstawie odwołujący się wskazał, iż należało dokonać ponownego przeprowadzenia czynności ustaleniu przebiegu granic działek B i H, z uwzględnieniem rozbieżności, wynikającej z mapy zgłoszonej pod nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu II instancji, konflikt na tle przebiegu granic między działką nr B, stanowiącą w dacie podziału własność Gminy B. i nieruchomością skarżącego, nie ma związku z wewnętrznym podziałem nieruchomości. Jeśli zaś oznaczenie linii i punktów granicznych, jest sporne, to usunięciu powstałych rozbieżności służy postępowanie rozgraniczeniowe i w tym trybie należy szukać rozstrzygnięcia kwestii podniesionej przez wnioskodawcę postępowania nadzwyczajnego. Organ odwoławczy nie stwierdził też uchybień proceduralnych z uwagi na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i umożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W konsekwencji, organ ten podzielił pogląd organu I instancji, iż odwołujący się jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie legitymował się interesem prawnym w postępowaniu podziałowym. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. A. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 28 kpa poprzez odmowę przyznania mu statusu strony w postępowaniu podziałowym, - § 6 ust. 2 rozp. Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) w zw. z art. 32 ustawy z dnia 27 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) poprzez pozbawienie skarżącego możliwości uczestniczenia w czynnościach przyjęcia granic nieruchomości przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika, - art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wskazania uzasadnionych przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom złożonym w toku postępowania. W uzasadnieniu przytoczono argumentację, zawartą już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując dodatkowo na różny przebieg granicy między działką B a działką H, uwidoczniony na mapach we wstępnym projekcie podziału oraz w projekcie podziału, mimo że wykonał je ten sam geodeta. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie odniósł się też do kwestii, podniesionych w odwołaniu. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym jego wznowieniem. Prawidłowo stwierdziły bowiem organy obydwu instancji, iż skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką, podlegającą podziałowi, nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu podziałowym. Interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, nie tworzy bowiem fakt, iż granice tych nieruchomości są sporne, ani też legitymacji czynnej skarżący nie może wywodzić z treści § 6 ust. 2 rozp. RM z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130). Jeszcze pod rządami ustawy z 1985 r. zagadnienie powyższe zostało rozstrzygnięte w wyroku NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 3467/95, w którym Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą tezę: "Właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa" (ONSA 1997/4/180). Stanowisko w tym względzie zostało w pełni podzielone w literaturze na tle aktualnego stanu prawnego (vide: ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis Sp. z o.o. W-wa 2005, str. 252). Skład orzekający w niniejszej sprawie przychylił się do powyższego poglądu, który zachował aktualność na tle stanu prawnego, uregulowanego przepisami Rozdziału 1, Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawa ta reguluje jedynie kwestie kręgu osób, uprawnionych do złożenia wniosku o podział nieruchomości (art. 97 ustawy). Stąd też stwierdzić przyjdzie, iż przymiot strony w postępowaniu podziałowym wynika na zasadach ogólnych z art. 28 kpa. Zatem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 194). Podział geodezyjny nieruchomości, dokonywany na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega na wydzieleniu działek gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 tej ustawy. Zatem jak trafnie wskazał organ, którego działanie zaskarżono, w postępowaniu podziałowym nie określa się granic zewnętrznych nieruchomości. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozp. RM z dnia 17 lutego1998 r., przywołanego w skardze, a obowiązującego w dacie wydania decyzji, zatwierdzającej projekt podziału działek nr A i nr B, do opracowania projektu podziału granic nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się według istniejącego stanu prawnego, a jeżeli stanu takiego nie można stwierdzić – według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości, zaś o przyjęciu granic zawiadamia się zainteresowane strony, stosując odpowiednie przepisy art. 32 ust. 1-4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednakże wbrew stanowisku skarżącego, nie oznacza to, że osoby zainteresowane, o których mowa w § 6 ust. 2 cyt. rozp., uzyskują w ten sposób status strony postępowania podziałowego. Wszak powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Delegacja ustawowa obejmowała zaś jedynie upoważnienie do określenia sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, a nie – określania kręgu stron postępowania podziałowego. Zatem z treści rozporządzenia wykonawczego nie można wywodzić uprawnienia do udziału w samym postępowaniu podziałowym w charakterze strony. Status strony w postępowaniu podziałowym wyznacza bowiem przepis art. 28 kpa. Tymczasem właściciel działki sąsiedniej w wyniku podziału nieruchomości przylegającej, nie może uzyskać żadnych uprawnień, ani też nie można nałożyć na niego obowiązków. W wyniku podziału nieruchomości nie ulegają bowiem zmianie jej granice zewnętrzne. Ustalenie przebiegu granic zewnętrznych nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, następuje zaś w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym w trybie Rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Chodzi zatem o odrębne postępowania administracyjne, które nie pozostają ze sobą w żadnym związku. Spór na tle przebiegu granic nie ma zatem żadnego wpływu na podział nieruchomości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, który po powiadomieniu o czynności przyjęcia granic w trybie § 6 cyt. rozp. RM, neguje przebieg granic, nie uzyskuje więc statusu strony w postępowaniu podziałowym, lecz może jedynie dochodzić roszczeń w odrębnym postępowaniu. Nawet fakt niepowiadomienia o dokonaniu czynności, czy też wadliwej odmowy dopuszczenia do udziału pełnomocnika właściciela nieruchomości sąsiedniej, nie może zatem kreować legitymacji w postępowaniu podziałowym. Przy okazji postępowania podziałowego nie można też dokonać rozgraniczenia nieruchomości, do czego w istocie zmierzał skarżący. Nie ma też żadnego znaczenia fakt obciążenia właścicieli nieruchomości sąsiednich kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Jedynie na marginesie wskazać przyjdzie, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, koszty postępowania rozgraniczeniowego pokrywają właściciele nieruchomości według zasady z art. 152 kodeksu cywilnego. Nie ma zatem znaczenia, kto złoży wniosek o rozgraniczenie, gdy idzie o obowiązek poniesienia kosztów takiego postępowania. Inaczej przedstawia się sytuacja w postępowaniu podziałowym. Wówczas koszty postępowania ponosi wnioskodawca. Stąd też właściciel nieruchomości sąsiedniej nie będąc stroną postępowania podziałowego, nie może przerzucić na wnioskującego o podział kosztów postępowania, którego celem jest określenie przebiegu granic zewnętrznych dzielonej nieruchomości. W konsekwencji, prawidłowo przyjęły organy obydwu instancji, iż skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, nie legitymował się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o podział zakończonym decyzją z dnia [...]r. Chybiony jest też zarzut naruszenia reguł procedury administracyjnej i wymogów uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Podniesione w odwołaniu kwestie co do innego przebiegu granic zewnętrznych określonej nieruchomości, nie miały bowiem żadnego znaczenia dla wyniku postępowania nadzwyczajnego, zainicjowanego przez skarżącego, jak to wyjaśnił już organ odwoławczy. Podobnie należy ocenić fakt odmowy dopuszczenia pełnomocnika skarżącego do udziału w czynnościach określenia przebiegu granicy wykonywanych przez geodetę. Kwestie te byłyby bowiem istotne jedynie wówczas, gdyby wniosek o wznowienie postępowania pochodził od strony w rozumieniu art. 28 kpa. Aczkolwiek należy wyrazić wątpliwość, czy w niniejszej sprawie brak przymiotu strony winien skutkować wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa, czy też rodzić skutek w postaci decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa) w wyniku niestwierdzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, sąd administracyjny uznał, iż forma rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej nie mogła mieć istotnego wpływu dla jej wyniku. W żadnym bowiem wypadku nie jest możliwe dochodzenie przez skarżącego roszczeń co do przebiegu granicy w postępowaniu o wznowienie sprawy o podział nieruchomości sąsiedniej. Stąd też nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy.