II SA/Gl 58/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem z instalacją gazową (według projektu powtarzalnego budynku "[...] II B"), budynku gospodarczego z częścią garażową oraz odkrytego basenu na części parceli nr [...] w T. przy ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 22 października 2012 r. E. K., określana dalej jako skarżącą, wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. W jej ocenie winna być stroną tego postępowania, gdyż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Skarżąca podniosła, że posiadanie przez inwestora działki nr [...] powoduje dla niej uciążliwości w postaci hałasu, płoszenia i straszenia zwierząt przez nią hodowanych, braku dostępu do wody oraz nieprzestrzegania przez inwestora podstawowych zasad współżycia społecznego. Wskazała, że działka nr [...], której dotyczy pozwolenie na budowę, nie posiada dostępu do drogi publicznej, decyzję wydano wbrew warunkom zabudowy i zagospodarowania terenu. Żądanie uchylenia pozwolenia na budowę skarżąca dodatkowo uzasadniła w pismach z dnia 15 listopada 2012 r. i z dnia 21 listopada 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.) wznowił na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Następnie Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia tej ostatecznej decyzji. Organ pierwszej instancji stwierdził na wstepie, że zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 K.p.a. Następnie odwołując się do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) organ podkreślił, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczył również treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i stwierdził, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Organ wskazał, że analiza projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, wykazała, że odległość budynku mieszkalnego z garażem od granicy z działką nr [...] (działka ta powstała z podziału większej działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej) wynosi około 26 metrów, a basenu odkrytego od granicy z tą działką - 12 metrów, zaś odległość budynku gospodarczego z częścią garażową od granicy z inną działką nr [...] wynosi około 26 metrów. Wysokość projektowanych budynków w najwyższym punkcie wynosi odpowiednio 4,80 m dla budynku gospodarczego oraz 8,32 m dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Projektowane przedsięwzięcie nie spowodowało ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Nadto organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów istniejących na tych działkach, bowiem odpowiada wymogom zawartym w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, zwanego dalej rozporządzeniem), stanowiącym, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Biorąc pod uwagę wysokość projektowanych obiektów w najwyższym punkcie 8,32 m i 4,80 m, czyli poniżej 35 m odległości dzielące inwestycję od nieruchomości wnioskodawcy i spełnienie wymagań dla nowej inwestycji określonych w § 57 i § 60 rozporządzenia (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) organ uznał, że działki skarżącej nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, także zważywszy na treść § 19 rozporządzenia (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej) oraz § 23 rozporządzenia (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe). Również projekt budowlany nie przewiduje zmiany wpływu wód powierzchniowych na nieruchomości sąsiednie (§ 29 rozporządzenia), nie naruszono warunków ochrony przeciwpożarowej (§ 271 rozporządzenia), nie pozbawia się nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz innych mediów (woda, ciepło, prąd), realizacja inwestycji nie niesie za sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych wynikających z § 314 rozporządzenia oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca podnosząc, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza jej interes chroniony art. 5 Prawa budowlanego. Stwierdziła, że swoją nieruchomość posiadała wcześniej niż inwestor, który winien dostosować się do zabudowy sąsiedniej, a więc i zabudowy znajdującej się na jej działkach. Wskazała na szereg samowoli dokonywanych przez inwestora, w tym odnoszących się do tuneli foliowych oraz modernizacji bloku foliowego, a także podniesienia poziomu gruntu na działce nr [...]. Zdaniem skarżącej powinna być ona stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jej działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w wydanym pozwoleniu na budowę zostały zachowane wszystkie wymagane prawem warunki określone w § 12, §13, § 19 i § 23 rozporządzenia. Inwestycja na działce nr [...] nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Odnośnie zastrzeżenia skarżącej dotyczącego odpowiednich parametrów dróg dojazdowych do działki objętej inwestycją organ wyjaśnił, że kwestionowane zjazdy z ul. [...] na działkę inwestora były przedmiotem uzgodnień z zarządcą - Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w T. Organ odwoławczy stwierdził także, że projekt budowlany nie przewiduje spływu wód powierzchniowych na nieruchomość skarżącej, nie dojdzie do naruszenia warunków ochrony przeciwpożarowej, pozbawienia dostępu działki skarżącej do drogi publicznej i mediów, do powstania ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji spalin, hałasu, emisji elektromagnetycznych. Organ zaznaczył, że wykonanie robót budowlanych odbiegających od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę należy do właściwości organu nadzoru budowlanego, natomiast zagadnienie związane z rozstrzygnięciem sporów sąsiedzkich leży we właściwości sądów powszechnych. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Wojewody [...] ponawiając zarzut, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza jej interes prawny, bowiem ogranicza ją w wykonywaniu uprawnień właścicielskich. Podała, że na swojej działce prowadzi hodowlę kur, a rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. o prawnej ochronie zwierząt w Polsce zabrania straszenia i płoszenia zwierząt, uciążliwości spowoduje przemieszczanie się pojazdów przy garażach i budynkach gospodarczych, także hałas będzie płoszyć jej zwierzęta. W ocenie skarżącej, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, teren inwestycji powinien znajdować się minimum 50 m od zabudowy mieszkaniowej. Ustalenie zatem przez organy, że dopuszczona zabudowa jest odległa 10-25 metrów od jej zabudowy nie spełnia wymogu zachowania odległości 50 metrów. Skarżąca wskazała także, że urządzenia dotyczące dojazdu do nieruchomości dotyczą zjazdu nr 1, a nie zjazdu nr 2. Podkreśliła, że pierwotny poziom gruntów na działce inwestora został podniesiony. Skarżąca wskazała także, że była odcięta od dostępu do drogi wskutek blokady właściciela działki nr [...] i jego kuzyna i od dostępu do wody wskutek awarii na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszym wydanym wyroku z dnia 14 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/GL 671/13 oddalił skargę uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem. Sąd podkreślił na wstępie, że skarżąca jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji zgłosiła zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wobec czego organ pierwszej instancji prawidłowo wznowił postępowanie, co pozwoliło na ocenę, czy wnioskodawczyni w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją z dnia [...] r. przysługiwał przymiot strony. Sąd przytoczył treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane podkreślając, że obszar oddziaływania wyznacza się dla projektowanej inwestycji, a nie dla istniejących obiektów (jak w niniejszej sprawie obiektów skarżącej, w których prowadzi hodowlę kur). Organy prawidłowo jednak ustaliły obszar oddziaływania obiektu. Skutki funkcjonowania obiektu w postaci kurzu, hałasu, wzmożonego ruchu samochodowego, zniszczenia nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właściciela działki na nie narażonego. Zdaniem Sądu z wymienionych uciążliwości tylko hałas jest w pewnym zakresie poddany reżimowi prawa administracyjnego. Przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, są także przepisy techniczno-budowlane, albowiem inwestycja ze względu na swój charakter nie jest poddana jakiemuś szczególnemu reżimowi prawnemu. Kwestie związane z lokalizacją projektowanej inwestycji względem granic nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (z wyjątkiem określonym w § 12 ust. 4 rozporządzenia). Sąd zauważył, że organy dokonując analizy projektu budowlanego nie ograniczyły się jedynie do wskazania tych odległości. Z uwagi zaś na wysokość projektowanego budynku jednorodzinnego i jego odległość od granicy z działkami skarżącej nie wystąpi przesłanianie obiektów skarżącej, zachowane zostały odległości wynikające z § 19 i § 23 rozporządzenia. Zdaniem Sądu rację mają organy stwierdzając, że projektowana inwestycja na działce nr [...] nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, a tym samym działki skarżącej nie mieszczą się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a jej samej nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego tej inwestycji (co dotyczy też wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę). Skoro więc skarżąca nie może być uznana za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektów na działce nr [...], to nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o udzieleniu tego pozwolenia. Sąd stwierdził, że pozwoleniem nie była objęta myjnia sprzętu rolniczego i tunel foliowy, podobnie sposób zagospodarowania działek skarżącej, w tym konieczność zachowania strefy ochronnej dla prowadzonej przez nią hodowli kur. Nadto projekt nie przewiduje spływu wód powierzchniowych na nieruchomość skarżącej. Inwestycja nie narusza warunków ochrony przeciwpożarowej, nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej i mediów. Jeżeli natomiast inwestycja zostanie zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, to kwestia ta leży we właściwości organu nadzoru budowlanego. Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. Od wymienionego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata wyznaczonego z urzędu. Zaskarżając powyższy wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuty kasacyjne zmierzały do zakwestionowania stanowiska Sądu, że teren nieruchomości skarżącej, sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora, nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 136/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeśli bowiem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. W sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Zdaniem NSA w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez daną osobę, wyjaśnienia i rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy interes prawny tej osoby nie został naruszony w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w konkretnej sprawie, nie jest możliwe przyjęcie jednoznacznego stanowiska, że osoba ta nie jest stroną postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarżąca nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania, wyrażając taki pogląd Sąd nie zauważył, że przedmiotem skargi nie było postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, lecz decyzja odmawiająca uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę wydana po wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją. Jeśli konieczne jest, jak w niniejszej sprawie, przeprowadzenie postępowania, aby stwierdzić, czy planowana inwestycja będzie lub nie będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, to w takiej sytuacji nie jest możliwe przed przeprowadzeniem tego postępowania jednoznaczne stwierdzenie braku oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego na uzasadnione interesy właściciela nieruchomości sąsiedniej. Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł że organy pominęły podnoszony przez skarżącą zarzut braku zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla tej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę zawarto stwierdzenie, że projekt budowlany spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] zaskarżonej i utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] r., przy czym brak jest wyjaśnienia w czym ta zgodność się wyraża i jakie ustalenia przewiduje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy konieczne było odniesienie się do obu tych decyzji i rozważenie zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także do zarzutów skarżącej, mimo że miał je w polu widzenia (w części historycznej uzasadnienia wskazał na te zarzuty lecz je pominął w rozważaniach merytorycznych). Za błędne zostało uznane stanowisko Sądu pierwszej instancji, że to skarżąca winna wskazać przepisy szczególne, z których wynikałyby związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu jej terenów. To organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ocenić, czy obowiązujące przepisy prawa wprowadzają takie ograniczenia. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonywana jest powtórnie, a to wskutek kasacyjnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwaga ta ma istotne znaczenie, jako że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że wykładnia prawa, przez co należy rozumieć ustalenie znaczenia przepisów prawa, zawarta w uzasadnieniu orzeczenia NSA to nie tylko krytyka podjętego przez wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygnięcia, ale przede wszystkim wskazania, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów był błędny oraz jak należy interpretować przepis (przepisy) w przyszłości. To związanie wykładnią prawa oznacza, że Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie może formułować w tej materii nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym poglądem (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2684/12 – LEX nr 1454898). W rozpoznawanej sprawie ocenę prawną do co sposobu rozumienia art. 28 ust. 2 i przede wszystkim art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2015 r., a ocena w tym zakresie przytoczona została in extenso. Kierując się więc tą oceną należy postawić orzekającym w sprawie organom zasadniczy zarzut, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu na potrzeby planowanej przez inwestora inwestycji wzięły pod uwagę jedynie funkcję, formę i konstrukcję projektowanych obiektów oraz ich usytuowanie na działce nr [...] i na tej podstawie oceniły możliwe oddziaływanie inwestycji na otoczenie. Tymczasem wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić biorąc również pod uwagę sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (por. także wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 – LEX nr 347949). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnio powołanym orzeczeniu ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje bowiem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem zamierzenia budowlanego na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (obiektów) i odwrotnie. A zatem w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie można odstąpić od ustaleń odnoszących się do sposobu zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, przede wszystkim nieruchomości bezpośrednio graniczących z tą działką. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy zarzuty artykułowane przez osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w otoczeniu działki inwestora są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak te osoby mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora i samo zamierzenie budowlane tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to nie koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, a realizacja tych zarzutów winna się odbywać, co do zasady, w toku postępowania przy zapewnieniu podmiotom wymienionym w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane czynnego udziału w postępowaniu. Jeśli wyjaśnienia wymaga kwestia, czy interes prawny takiej osoby nie został naruszony, nie jest możliwe przyjęcie jednoznacznego stanowiska, że osoba ta nie jest stroną. W rozpoznawanej sprawie skarżąca dysponująca tytułem prawnym do dwóch działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (działką inwestora) zgłosiła kilka zarzutów. Generalnie odnosiły się do konieczności znoszenia niedopuszczalnych, w jej ocenie, immisji z terenu działki inwestora oraz braku dostępu tej działki do drogi publicznej. Zważywszy na charakter zarzutów i umotywowanie podjętych rozstrzygnięć pogląd organów, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest co najmniej przedwczesny. Zasadniczo z tego powodu, że nie wykluczono w sposób jednoznaczny i stanowczy, iż działki skarżącej nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji. Po pierwsze, nie została wyjaśniona należycie kwestia sposobu zagospodarowania obu działek skarżącej, charakteru zabudowy, w tym sposobu użytkowania budynków uwidocznionych na mapach, także w projekcie zagospodarowania terenu. Nie można się zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, że "sposób zagospodarowania należącej do skarżącej działki i uciążliwości spowodowane hodowlą kur oraz konieczność zachowania od powyższej hodowli strefy ochronnej nie może mieć znaczenia przy ustalaniu obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji". Pogląd ten jest wynikiem błędnego założenia, że w sprawie nie jest istotne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu otaczającego teren inwestycji, gdyż obszar ten ustala się – jak przyjął organ – "dla inwestycji projektowanej, a nie dla inwestycji już istniejącej". Oczywiście obszar oddziaływania ustala się na potrzeby konkretnego zamierzenia budowlanego, jednakże wyznaczając go nie można tracić z pola widzenia sposobu zagospodarowania sąsiedniego terenu. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym, wspominając o strefie ochronnej, o jaką strefę może w tej sprawie chodzić. Skarżąca powoływała się na rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. o prawnej ochronie zwierząt (zapewne miała na myśli rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o ochronie zwierząt - Dz. U. z 1932 r. Nr 42, poz. 417 ze zm., które już nie obowiązuje, gdyż utraciło moc na podstawie art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt – Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), rzeczą więc organu administracji było się do tego zarzutu odnieść. Po drugie, skarżąca konsekwentnie podnosiła, że wskutek realizacji inwestycji dojdzie do podwyższenia terenu działki inwestora, w konsekwencji nastąpi spływ wód powierzchniowych na teren jej nieruchomości. Nie spełnia wymogu rzeczowego odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu lakoniczne, jednozdaniowe stwierdzenie, że "dokumentacja projektowa nie przewidywała spływu wód powierzchniowych na nieruchomość skarżącej". Należało poddać w tym zakresie rozwiązania projektowe analizie, a swemu stanowisku dać wyraz w uzasadnieniu z podaniem motywów. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że realizacja inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia stanowi przedmiot zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Jednak z twierdzeń skarżącej zdaje się wynikać, że jeszcze przed wydaniem pozwolenia budowlanego teren został podwyższony. W takiej sytuacji, nawet gdyby rozwiązania projektowe nie przewidywały podniesienia terenu przed rozpoczęciem budowy, kwestia ta przed zatwierdzeniem projektu i udzieleniem pozwolenia winna stanowić przedmiot oceny organu architektoniczno - budowlanego. Nie znajduje usprawiedliwienia pogląd, że zagadnienie to może być rozstrzygnięte wyłącznie przed organem nadzoru budowlanego lub przed organem prowadzącym postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.). Po trzecie, organy w postępowaniu wznowieniowym nie odniosły się do zarzutu mającego świadczyć o tym, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie odpowiada wszystkim wymogom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy terenu. W przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego. W aktach brak jest jednakże decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., która miała zostać wydana w związku z odwołaniem wniesionym przez skarżącą od decyzji organu pierwszej instancji. Na fakt wydania takiej decyzji wskazał Prezydent Miasta T. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z uwagi na charakter zarzutów skarżącej, odnoszących się do niedopuszczalnych immisji na teren jej nieruchomości, także w postępowaniu wznowieniowym organy winny się do tych zarzutów odnieść, skoro mogło to mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. Wobec niedołączenia do akt decyzji SKO w K., wydanej po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy terenu, Sąd nie może się nawet odnieść do postawionego przez skarżącą zarzutu o określeniu w decyzji strefy ochronnej 50 metrów. Dla porządku zauważyć przyjdzie, że organ odwoławczy wypowiedział się co do jednego z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie "podłączenia komunikacyjnego" celem "zapewnienia dojazdu do parceli nr [...] poprzez działkę nr [...]" (pkt IV.4 decyzji). Jednakże, zdaniem Sądu, zagadnienie sposobu urządzenia zjazdu z ulicy [...], czy też szerzej samego dostępu działki inwestora do drogi publicznej, nawet w świetle treści oświadczenia osób dysponujących tytułem prawnym do działki nr [...] (k. 18 akt sprawy o pozwolenie na budowę), nie mieści się w granicach interesu prawnego skarżącej, właściciela działek usytuowanych po drugiej stronie działki inwestora. Z tych wszystkich powodów należało dojść do wniosku, że zarówno zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym wskutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co m.in. było konsekwencją wadliwego rozumienia obszaru oddziaływania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił więc te decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze organ sposób rozumienia "obszaru oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, wynikający z niniejszego wyroku oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnienia wymagać będzie sposób zagospodarowania działek skarżącej, przede wszystkim w odniesieniu do sposobu użytkowania budynków na tych działkach w kontekście wpływu na realizację zamierzenia budowlanego. Aczkolwiek do obowiązków organu administracji należy ustalenie nakazów i zakazów zawartych w odrębnych przepisach, które należy brać pod uwagę wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, to jednak nie oznacza to, że strona zgłaszająca zarzut, tym bardziej reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zwolniona jest od powinności współdziałania z organem w tym zakresie. Następnie wyjaśnienia wymagać będzie kwestia ewentualnego spływu wód powierzchniowych na teren działek skarżącej, w tym zakresie organ winien ustalić nie tylko czy projekt budowlany zakłada podniesienie terenu działki inwestora, ale również czy nie doszło tuż przed wydaniem pozwolenia do realizacji takich prac. Wreszcie organ odniesie się do zarzutów idących w kierunku wykazania braku zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z wymaganiami zawartymi w obu decyzjach (nie tylko więc w decyzji organu pierwszej instancji) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Dopiero takie ustalenia pozwolą na jednoznaczną ocenę, czy działki skarżącej leżą w obszarze oddziaływania obiektu, a co za tym idzie, czy skarżąca jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Przy ocenie, czy skarżąca jest stroną nie będzie miało znaczenia, czy faktycznie został naruszony jej interes prawny, lecz czy taki interes osobie tej przysługiwał (chodzi o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren działek skarżącej). Uznanie przez organ, że skarżąca winna być stroną postępowania wyklucza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.