II SA/Gl 581/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi I. M. w przedmiocie wymierzenia Staroście Powiatu [...] grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 46/14 uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. W piśmie z dnia [...] r. I.M. wystąpiła w imieniu własnym o odszkodowanie za przejętą pod drogę gminną działkę o pow. 1415 m2 położoną w P. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 46/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stwierdzając bezczynność Starosty Powiatu [...] (dalej: Starosta), zobowiązał organ do załatwienia powyższego wniosku w terminie miesiąca od zwrotu akt administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę Starosta powinien rozważyć, czy nie ma podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie o wypłatę odszkodowania na rzecz I. M., a to w związku z toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniem wznowieniowym zakończonym ww. decyzją deklaratoryjną tego organu z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą z dnia 13 października 1998 r.). Jednocześnie jednak WSA w Gliwicach stwierdził, że w jego ocenie nie ma przeszkody, by Starosta "samodzielnie dokonał oceny przedłożonego przez stronę skarżącą materiału potwierdzającego jej prawo do przedmiotowej nieruchomości". Akta administracyjne wraz z w/w wyrokiem WSA w Gliwicach zostały doręczone Staroście [...] w dniu [...] r. Rozpoznając sprawę po doręczeniu powyższego wyroku i akt administracyjnych Starosta postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 i art. 103 kpa w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz I. M. za udział we własności nieruchomości położonej w P., ozn. nr ewid. 1 o pow. 1965 m2, obręb Poraj, zajętej pod drogę gminną. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz zainteresowanej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest wznowione przez Wojewodę [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia, w trybie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności ww. nieruchomości zajętej pod drogę gminną - ul. [...], zakończone ostateczną decyzją tegoż organu z [...] r. nr [...]. Ustalenie decyzją administracyjną, we wznowionym postępowaniu, kręgu osób będących współwłaścicielami ww. nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. jest bowiem niezbędne do wydania przez starostę decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz uprawnionych osób, w tym na rzecz I. M.. Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższy akt postanowieniem z dnia r. nr [...], podzielając stanowisko organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez I. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 2 października 2015r. sygn. akt II SA/Gl uchylił powyższe postanowienie Wojewody [...] oraz poprzedzające go postanowienie Starosty o zawieszeniu postępowania z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd sformułował ocenę prawną oraz dał wskazania co do dalszego postępowania. Stwierdził, iż dla wykazania przez skarżącą swoich praw we współwłasności powierzchni 1415m2 z działki drogowej nr 1 o powierzchni 1965 m2, wystarczające jest przedłożenie wpisu z księgi wieczystej dla nieruchomości opisanej w Rep. [...] Osada C., czyli najprawdopodobniej z księgi wieczystej Nr [...] lub też przedstawienie innego tytułu własności tej nieruchomości i jednocześnie wykazanie, że skarżąca jest w tych dokumentach ujawniona jako współwłaścicielka w określonej konkretnej części względnie wykazanie, że jest w określonej części następcą prawnym wymienionej tam osoby lub osób. Wtedy też nie będzie zdaniem Sądu przeszkód prawnych do wydania na rzecz skarżącej decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ponieważ skarżąca reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika, to powinna ona przedłożyć dokumenty wskazujące jednoznacznie zarówno na jej prawo współwłasności jak i jego zakres, w razie potrzeby z przeprowadzeniem ich wyczerpującej oceny prawnej i faktycznej, któremu to obowiązkowi strona skarżąca nie uczyniła dotychczas zadość (w szczególności nie wynika to z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych). W aktach zarówno administracyjnych jak i sądowych brak jest bowiem tytułu własności objętej wnioskiem o odszkodowanie nieruchomości jak i pełnych dowodów wskazujących na udział skarżącej we współwłasności. Wskazywany w skardze udział w rozmiarach 35064/181 440 części nie został potwierdzony żadnym wyliczeniem ze szczegółowym odwołaniem się do poszczególnych stwierdzeń nabycia spadków na które skarżąca się powołuje. Wstępna analiza wydanych w tym względzie postanowień spadkowych nie daje raczej nawet podstaw do przyjęcia ciągłości następstw prowadzących do stwierdzenia, że jest ona spadkobiercą którejkolwiek z osób ujawnionych w ww. księdze wieczystej "C. Nr [...] ". W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd przyjął, iż Starosta [...] powinien wezwać pełnomocnika skarżącej pod rygorem skutków dowodowych zarówno do przedłożenia w określonym terminie tytułu współwłasności objętej wnioskiem o odszkodowanie nieruchomości jak i przedstawienia szczegółowego wyliczenia udziału we współwłasności z odniesieniem się do poszczególnych postanowień spadkowych (względnie innych dokumentów w przedmiocie przejścia własności). Jeżeli obowiązkowi temu strona skarżąca nie uczyni zadość to będzie to oznaczało, że nie wykazała przymiotu właściciela uprawniającego ją do żądania odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy. Powinno to zaś skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty objętego wnioskiem I. M. z dnia [...] r. odszkodowania. W skardze do sądu administracyjnego z dnia 2 maja 2016 r. I. M. (dalej; Skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o wymierzenie Staroście Powiatu [...] (dalej: Starosta) grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 46/14, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 19 498,90 zł oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że w sytuacji w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylając wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl postanowienie o zawieszeniu postępowania ze względu na brak decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Gminę P. własności zajętej pod drogę nieruchomości, objętej jej wnioskiem, brak jest przeszkód do załatwienia jej wniosku o odszkodowanie. Dnia [...] roku Skarżąca po raz kolejny wezwała Starostę do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2014 roku, sygn. akt II SAB/GI 46/14 poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w terminie tygodnia. W tejże dacie pełnomocnikowi do doręczeń Skarżącej doręczono pismo Starosty [...] z dnia [...] roku, skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., zawierające informację o nieotrzymaniu akt administracyjnych, a także pismo z dnia [...] roku skierowane do Skarżącej. Pismo to zawierało wezwanie do przedłożenia przez Skarżącą do [...] roku dokumentów wskazujących jednoznacznie, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stanowiła jej współwłasność na dzień [...] r., a także do przedstawienia szczegółowego wyliczenia udziału we współwłasności z odniesieniem się do poszczególnych postanowień spadkowych. Zdaniem Skarżącej, Starosta potwierdził już swoją wiedzę w zakresie przysługującego jej udziału we współwłasności nieruchomości w innym prowadzonym przez siebie postępowaniu - wydając wypis z Rejestru Gruntów nr [...] z dnia [...] r. Organ już w [...] r. miał zatem dostęp zarówno do KW nr [...] jak i do prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), zalegającego w aktach wieczystoksięgowych. Na wezwanie z dnia [...] r. Skarżąca odpowiedziała pismem z dnia [...] roku, wskazując, że wszystkie dokumenty żądane przez Organ znajdują się już w aktach administracyjnych sprawy. Skarżąca wskazała również, że ustalenia co do przysługującego jej udziału w prawie własności nieruchomości stanowiącej dawną osadę C. [...], jak również stosunek powierzchni tej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną ul. [...] w P. do powierzchni przejętej z dawnej osady C. [...], z łatwością można ustalić na podstawie posiadanych już przez Organ informacji - w szczególności przedłożonych już przez Skarżącą dokumentów, ale i pełnej treści księgi wieczystej nr [...] (która obejmuje część dawnej osady C. [...] pozostałą po przejęciu jej fragmentu pod drogę publiczną), jak i z opinii biegłego geodety W. K. wykonanej na zlecenie Wojewody [...]. Niezależnie od tego Skarżąca raz jeszcze przesłała organowi komplet dokumentów, a także po raz kolejny (trzeci już w stanie faktycznym niniejszej sprawy) wezwała Starostę do wykonania wyroku WSA w Gliwicach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2014 roku, poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, jak również do wypłaty I odpowiedniego odszkodowania z uwagi na przewlekłość postępowania związaną z wykonywaniem władzy publicznej. W ocenie Skarżącej, Starosta [...] od początku postępowania wykazywał się opieszałością i brakiem jakiejkolwiek inicjatywy, działając naruszeniem zasady sprawnego działania za pomocą adekwatnych środków i załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Zawieszenie postępowania administracyjnego po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku stwierdzającego przewlekłość postępowania było oczywiście nieuzasadnione i błędne, a w dodatku doprowadziło do opóźnienia rozpoznania sprawy w sposób merytoryczny o kolejny rok. Takie działanie organu w sposób rażący sprzeciwia się rozstrzygnięciu Sądu, prowadząc w istocie do dalszego bezprawnego odwlekania załatwienia sprawy. W wyniku tego Skarżąca ponosi wymierne szkody majątkowe, w postaci niemożliwości obracania środkami, które powinna była uzyskać wiele lat wcześniej z tytułu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, a także doznaje krzywdy związanej ze stresem wynikającym z trwającej od lat opieszałości organów w załatwieniu jej sprawy, kolejnymi postępowaniami koniecznymi do zmobilizowania organów do działania i utratą zaufania do administracji publicznej, w efekcie czego wniosek o ukaranie organu grzywną oraz o przyznanie Skarżącej od organu sumy pieniężnej należy uznać za w pełni uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy, zgodnie z zaleceniami Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartymi w wyroku sygn. akt. II SA/GI/527/15 z dnia 2 października 2015r zobowiązał pełnomocnika I. M., pod rygorem skutków dowodowych, do przedłożenia w terminie do [...] r. dokumentów wskazujących jednoznacznie, że na dzień [...] r nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, położoną w P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. 1 o pow. 0,1965 ha stanowiła współwłasność I. M. oraz przedstawienia szczegółowego wyliczenia udziału we współwłasności z odniesieniem się do poszczególnych postanowień spadkowych, względnie innych dokumentów w przedmiocie przejścia własności. Pełnomocnik został poinformowany, że nieuczynienie zadość nałożonemu obowiązkowi będzie oznaczało niewykazanie przymiotu właściciela, uprawniającego go do żądania odszkodowania, w następstwie czego organ będzie zmuszony wydać decyzję o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Starosta, jak wyjaśnia w odpowiedzi na skargę, wystąpił o opinię prawną dot. ustalenia odszkodowania, powiadamiając strony postępowania zawiadomieniem z dnia [...] r, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do [...] r. Jak wynika z opinii, nie zostały spełnione wymogi warunkujących wypłatę odszkodowania o jakim mowa w art. 73 ust 1 i 4 ww. ustawy Ponadto organ informuje Sąd, iż w dniu [...] r. wpłynęło do niego pismo pełnomocnika Skarżącej, w którym, wzywa do niezwłocznego załatwienia sprawy w sposób merytoryczny oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, ul [...] w P. w wysokości 54 704 zł. W piśmie tym pełnomocnik wzywa również organ do wypłaty na rzecz wnioskodawczyni należnego odszkodowania w wysokości 115 085,10 zł. z tytułu odsetek ustawowych od kwoty stanowiącej przewidywaną wartość odszkodowania - 54 704 zł, zwrotu kosztów obsługi prawnej – 5 324 zł oraz zadośćuczynienia za krzywdy – 50 tys. zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest sprawa wymierzenia Staroście [...] grzywny oraz przyznania na rzecz Skarżącej od tego organu sumy pieniężnej w wysokości 19 498,90 zł ze względu na niewykonanie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 46/14. Wobec wezwania Starosty [...] do wykonania wyroku i wniesienia skargi przed upływem 30 dni od otrzymania odpowiedzi na to wezwanie, wymagania skargi w tym względzie zostały zachowane Wskazanym wyżej wyrokiem Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiaty [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, zobowiązał organ do załatwienia wniosku I. M. z dnia [...] r. w terminie miesiąca od zwrotu akt administracyjnych. Podstawę prawną żądań zawartych w skardze stanowią przepisy art. 154 § 1 i §7 p.p.s.a. Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Uwzględniając skargę, jak stanowi przepis zawarty w § 7 tego artykułu, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W pierwszym rzędzie, przed przystąpieniem do oceny żądań zawartych w skardze, wyjaśnić trzeba, że sprawa wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie ww. wyroku WSA w Gliwicach była przedmiotem rozpoznania tut. Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 351/15 oddalił skargę. Sąd zważywszy na fakt, iż po wydaniu wyroku, którego wykonania domagała się skarżąca, doszło do zawieszenia postępowania, co w świetle art. 35 § 5 k.p.a. stanowi okoliczność powodującą niewliczanie do biegu terminu przewidzianego do załatwienia sprawy administracyjnej okresów zawieszenia postępowania, uznał za nieuzasadniony zarzut niewykonania wyroku. Ze względu na związanie oceną prawną, wynikającą z art. 153 p.p.s.a., przedmiotem sądowej kontroli będzie jedynie stan faktyczny sprawy nieobjęty wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 sierpnia 2015 r. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a. skargę do sądu z żądaniem wymierzenia organowi grzywny można wnieść "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Wykonanie wyroku, w tym przypadku, powinno polegać na wydaniu decyzji odszkodowawczej, przy czym niezależnie od tego czy jest pozytywna, czy też negatywna dla wnioskodawcy. Wyrok powinien zostać wykonany w zakreślonym terminie, a więc w sprawach załatwianych w formie decyzji administracyjnej w trybie określonym w k.p.a., "bez zbędnej zwłoki", nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Termin do załatwienia przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu, rozpoczął swój bieg z dniem przekazania przez Wojewodę [...] akt sprawy Starości [...] po wydaniu ww. wyroku z dnia 2 października 2015, tj. z dniem 7 marca 20016 r. Jeszcze przed tą datą, pismem z dnia [...] r. Starosta wezwał pełnomocnika Skarżącej do przedłożenia dowodów (dokumentów) wskazujących jednoznacznie, że na dzień [...] r. nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, położoną w P. ozn w ewidencji gruntów jako dz 1 o pow 0,1965 ha stanowiła współwłasność I. M. oraz przedstawienia szczegółowego wyliczenia udziału we współwłasności z odniesieniem się do poszczególnych postanowień spadkowych, względnie innych dokumentów w przedmiocie przejścia własności. Wezwanie takie, wobec braku odpowiedzi pełnomocnika, zostało ponowione pismem z dnia [...] r. Pełnomocnik Skarżącej pismem z dnia [...] r. (wpływ do organu [...] r.) wyjaśnił, że powyższe okoliczności organ może ustalić na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, przesłał ponownie komplet takich dokumentów wezwał Starostę do niezwłocznego załatwienia sprawy w sposób merytoryczny oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, ul [...] w P. w wysokości 54 704 zł., a ponadto wezwał )organ do wypłaty na rzecz wnioskodawczyni należnego odszkodowania w wysokości 115 085,10 zł. ( z tytułu odsetek ustawowych od kwoty stanowiącej przewidywaną wartość odszkodowania - 54 704 zł, zwrotu kosztów obsługi prawnej – 5 324 zł oraz zadośćuczynienia za krzywdy – 50 tys. zł). Zawiadomieniem z dnia [...] r. Starosta poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] r. W ocenie Sądu, do wyznaczonego w tym trybie terminu ma zastosowanie treść art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak przyjdzie zauważyć od [...] r. do [...] r., a w zasadzie do daty sporządzenia odpowiedzi na skargę ([...] r.) z winy strony, która nie przedłożyła Staroście dokumentów (dowodów) wynikających wprost z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2015 r., wskazanych w wezwaniu kierowanym do pełnomocnika Skarżącej z dnia [...] r., a także w kolejnym wezwaniu z dnia [...] r. Przez ten okres czasu termin do załatwienia sprawy nie biegł, wobec tego nie można postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę. Przewlekłość postępowania wiąże się z działaniami organu, a nie z zachowaniem strony. Innymi słowy rzecz ujmując, nie można uznać postępowania za prowadzone w sposób przewlekły, nawet jeśli trwa ono dłużej, niż tego wymaga ustawowy terminy załatwienia sprawy, skoro termin ten nie biegnie ze względu na opóźnienia spowodowane z winy strony. Tym samym, jeśli termin załatwienia sprawy nie upłynął w dacie składania skargi (5 maj 2016 r.), a nawet w dacie wniesienia odpowiedzi na skargę (10 czerwiec 2016 r., nie doszło do niewykonania wyroku, to tym bardziej nie doszło do jego niewykonania ze względu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...]. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenie Staroście grzywny w za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 46/14 oraz przyznania sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. Z powyższych względów skarga ta jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.