II SA/Gl 582/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi F. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] uchylające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] i przyznające F. D., z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie w łącznej wysokości 105 417,48 zł. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] roku, znak: [...] Starosta [...] wyznaczył F. Dzierżawę jako jednostkę upoważnioną do usuwania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych z drogi w przypadkach określonych w art. 130 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednostka wyznaczona do usuwania pojazdów z drogi i do prowadzenia parkingu strzeżonego naliczać miała opłaty według stawek określonych uchwałą Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] roku, tj. w wysokości 5zł za pierwsze 12 godzin postoju i 8,50zł za każdą następną rozpoczętą dobę postoju. Jednostka została wyznaczona na czas określony tj. od dnia [...] roku do dnia [...] roku. Na identycznych zasadach tenże podmiot wykonywał podobne usługi w okresie od [...] r. do [...] r. W dniu 24 kwietnia 2013 roku F. D. zwrócił się do Starosty Powiatowego w R. z wnioskiem o wypłatę wynagrodzenia za dozór nad osiemnastoma pojazdami, parkowanymi w okresie od dnia [...] roku do dnia [...] r., a następnie dołączył wykaz pojazdów z kalkulacją kosztów holowania (w dniu [...] r.). Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. przyznał stronie zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór, związanych z usunięciem i wykonywaniem dozoru pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia odbioru z parkingu strzeżonego w łącznej wysokości 66.996,14zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż do obliczenia należnego stronie wynagrodzenia przyjęto stawkę dobową 3,86zł., wyliczoną przez powołanego w toku postępowania biegłego. Postanowienie to zapadło po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w tej kwestii przez organ odwoławczy ( z [...] r. i z [...] r.), ze względu na braki postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia kosztów i wynagrodzenia z tytułu dozoru pojazdów. Na to postanowienie strona wniosła zażalenie podnosząc, że w umowie zawartej ze Starostwem Powiatowym w R. zaakceptowano stawkę 8,50 złotych netto za dobę. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przyznało zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie w łącznej wysokości 105 417,48 zł. W uzasadnieniu swojego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podało, że z art. 130a ust. 1 i 2 oraz art. 130 ust. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 października 2006 roku do dnia 21 sierpnia 2011 roku – pojazd był lub mógł być u usuwany z drogi na koszt właściciela przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Starosta, stosownie do art. 130a ust. 5b pkt 7 tej ustawy, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów, kierował się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności brał pod uwagę proponowaną cenę usługi. Spostrzeżenie to jest istotne, albowiem zgodnie z obowiązującym w latach 2007-2011 art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 385) cena oznaczała wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołało się także na § 4 ust. 1 pkt 2 obowiązującego do dnia 3 marca 2011 roku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), zgodnie z którym przepisy działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące organu egzekucyjnego należało stosować odpowiednio do starostów - w zakresie przechowywania rzeczy znalezionych. I dalej, w uzasadnieniu Kolegium podało, że w dniu 21 sierpnia 2011 roku art. 130a ust. 5a Prawa o ruchu drogowym został uchylony. Od tej daty, zgodnie z art. 130a ust. 5c tej ustawy, pojazd usunięty z drogi umieszcza się na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłat za jego usunięcie i przechowywanie. Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, stosownie do art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Kolegium powołało się także na art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.) - w brzmieniu obowiązującym w latach 2009-2011, zgodnie z którym pod pojęciem ceny należało rozumieć cenę w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050, z późn. zm.), a więc uwzględnić w niej trzeba było podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlegała obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Dokonując oceny stanu faktycznego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało dalej, że strona od dnia [...] roku do dnia [...] roku świadczyła na rzecz Starostwa Powiatowego w R. usługi ochrony, dozoru i przechowywania mienia. Kolegium (powołując się na wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2009 roku, I OSK 131/09 oraz z dnia 12 stycznia 2017 roku, sygn. akt I OSK 2184/16) podkreśliło, że nie można przyjmować stawek wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, określonych w uchwale Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] roku, gdyż w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wyznaczona przez organ administracji publicznej do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na podstawie przepisów Prawa o ruchu drogowym, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, albowiem jednostkę tę wiąże z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Tym samym nie obowiązują unormowania umowne lub taryfowe. Należne stronie wynagrodzenie Kolegium ustaliło w oparciu o art. 836 Kodeksu cywilnego, podkreślając, że w sytuacji, gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie (a te możliwości w sprawach dotyczących wynagrodzenia za dozór nad pojazdami zostały wyłączone), przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Powołując się na inne swoje decyzje (i wskazując zasadę wyrażoną w art. 8 KPA), Kolegium stwierdziło, że należne stronie wynagrodzenie za dozór pojazdów powinno wynosić 5zł netto za każdą dobę. Kolegium podało dalej, iż ponieważ usługi ochrony, dozoru i przechowywania mienia, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 i art. 19 ust. 13 pkt 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 710 z późn. zm. brzmieniu obowiązującym w latach 2011-2013) podlegały opodatkowaniu tym podatkiem, wynagrodzenie netto należało podwyższyć o kwotę należnego podatku VAT. Stawkę tego podatku, z mocy art. 41 ust. 1 ustawy o VAT, do dnia [...] roku należało ustalić w wysokości 22 %, a od dnia [...], z uwagi na art. art. 146a pkt 1 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o VAT, wg stawki 23%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustaliło zatem kwotę należnego stronie wynagrodzenia za okres do dnia [...] roku stosując stawkę dobową brutto w wysokości 6,10zł, a za okres od dnia [...] roku stosując stawkę dobową brutto w wysokości 6,15zł. Po zsumowaniu (w formie tabeli) osiągnięta kwota to: 101 058,05 zł. Należny natomiast stronie zwrot kosztów holowania przyjęto na podstawie pisma strony z dnia 22 maja 2015 roku. Strona na okoliczność poniesienia tych kosztów złoża oświadczenie. Nie dysponując zaś dowodami pozwalającymi poddać w wątpliwość oświadczenia strony o wysokości poniesionych kosztów, Kolegium przyjęło je w kwotach wynikających z jej pisma z dnia 22 maja 2015 roku, czyli: 4 359,43 zł. W konsekwencji organ odwoławczy przyznał stronie zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór w łącznej wysokości 105.417,48zł (101.058,05zł + 4.359,43zł). Strona, działając przez pełnomocnika, w dniu 18 maja 2017 r. wniosła skargę żądając jego zmiany i przyznania skarżącemu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia w łącznej wysokości odpowiadającej jego wnioskowi, ewentualnie o "uchylenie zaskarżonego postanowienia do ponownego rozpoznania". Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucono naruszenie prawa materialnego w tym w szczególności art. 130 a Ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 3 ust 1 pkt 1 Ustawy o cenach obowiązującego w latach 2007- 2011 oraz art. 100-103 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że skarżącemu należy się tytułem wynagrodzenia 5 zł netto za każdą dobę dozoru w sytuacji kiedy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż uzasadniona kwota winna wynosić 8,50 zł netto. Zarzucono także błąd w ustaleniach faktycznych i błędną ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie, że skarżącemu należy się wynagrodzenie w kwocie 5 zł netto za każdą dobę sprawowanego dozoru pomimo faktu, iż z analizy zgormadzonego materiału dowodowego wynikało w sposób jednoznaczny że kwota odpowiednia to 8,50 zł netto. W uzasadnieniu skargi podano, że strony zawarły umowę na mocy której organ wyznaczający wybrał skarżącego jako jednostkę upoważnioną przede wszystkim z uwagi na zaproponowanie najniższej ceny za wykonaną usługę. W dniu [...] r. Starosta [...] wyznaczył go jako jednostkę upoważnioną od usuwania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych z drogi w przypadkach określonych w art. 130 ust 1 i 2 Ustawy Prawo o ruchu drogowym. Starosta następnie ponownie wyznaczał skarżącego jako jednostkę upoważnioną do tych czynności. W ocenie skarżącego ustalenie należnego mu wynagrodzenia w kwocie po 5 zł netto za dobę jest znacznie zaniżone i nie pokrywa nawet faktycznie poniesionych przez skarżącego wydatków. W sytuacji uznania, że nie można stosować stawek określonych w umowie ani taryfie żaden z przepisów nie określa w jaki sposób należałoby ustalić przedmiotową należność przysługującą skarżącemu. Bez wątpienia jednak należność ta winna odpowiadać wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór w tym wydatki na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzeniu za sprawowany dozór mienia przechowywyanego na parkingu. Należy przy tym uwzględnić specyfikę i charakterystykę prowadzonego przez skarżącego parkingu. Należność ta będzie zatem ustalona w sposób prawidłowy tylko i wyłącznie w przypadku gdy wynagrodzenie to zostanie odniesione do wynagrodzeń stosowanych na parkingach depozytowych. Skarżący podnosi, że już w latach 2007-2008 stawki stosowane na parkingach depozytowych na terenie działania skarżącego były co najmniej tożsame, jak nie wyższe od stawki stosowanej przez skarżącego. Tym samym stawka ustalona przez skarżącego nie odbiegała od stawki stosowanej na rynku i odpowiadała zasadom ustalania ceny należnej za wykonaną usługę. Skarżący powołał się także na zasadę budowania zaufania do organów administracji i w tym kontekście wskazał, że we wszystkich poprzednio prowadzonych sprawach z udziałem skarżącego o należne mu wynagrodzenie za prowadzenie parkingu i dozór ostatecznie przyznano mu należność w stawce 8,50 zł netto za dobę dozoru. Zadaniem skarżącego nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż na podstawie tych samych przepisów prawa skarżący świadczył usługi za które wcześniej zobowiązany do zapłaty był Urząd Skarbowy w R., który ostatecznie przyjął, iż stawka zastosowana przez skarżącego jest stawką odpowiednią i przyznał należne wynagrodzenie w kwocie po 8,50 zł netto za dobę. Wniesiono także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony skarżącej, oraz z zeznań świadka D. M., ul. [...], [...] R. na okoliczność ustalenia uzasadnionej wysokości wynagrodzenia należnego skarżącemu oraz na okoliczność jakie wynagrodzenie zostało skarżącemu przyznane w innych sprawach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi obecnie wątpliwości, iż w następstwie usunięcia pojazdu z drogi dochodzi każdorazowo do powstania stosunku administracyjnego pomiędzy podmiotem faktycznie usuwającym pojazdy z drogi i prowadzącym parking strzeżony a organem administracji. Do relacji tej nie znajdują żadnego zastosowania regulacje dotyczące ustalenia opłat obciążających właściciela pojazdu, o jakich mowa w art. 130a p.r.d. Podstawą rozstrzygnięcia o rozliczeniu kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów (przyznawanych na rzecz przedsiębiorcy świadczącego usługi w tym zakresie) jest art. 102 § 2 u.p.e.a. (por. m.in. uchwała NSA z dnia 29 listopada 2009 r., I OPS 1/10 ONSAiWSA z 2011 r. Nr 1, poz. 4 wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2017 r., IV SA/Po 152/17, CBOSA). Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Ww. przepis, podobnie jak i pozostałe postanowienia tego artykułu, a także inne regulacje zawarte w u.p.e.a., nie określają kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przyjmuje się, iż przy obliczaniu należności wynikających z art. 102 § 2 u.p.e.a., należy odpowiednio stosować art. 836 k.c. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2004 r., I SA/Bd 477/04, LEX nr 800295; Komentarz do art. 102 u.p.e.a. pod red. E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, D.Kijowski, teza 2.5, LEX/exel). W myśl art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W tym przypadku, skoro wysokość wynagrodzenia nie wynika z taryfy ani z umowy, trzeba odnosić go do wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Powinna więc zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju (por. komentarz do art. 836 pod red. Z. Gawlika, A. Janiaka A. Kidyby Andrzej, teza 3, LEX/exel). Jak wynika z zaskarżonej decyzji stawka dobowa netto z tytułu dozoru została ustalona przez Kolegium na 5 zł za dobę, z uzasadnieniem takim, że Kolegium w szeregu innych spraw przyjęło taką właśnie kwotę. Natomiast zwrot kosztów holowania określono wg. wyliczeń przedłożonych przez przedsiębiorcę. W ocenie Sądu nie wynika z tego, aby było to wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Nie przesądza o tym pogląd Kolegium wyrażony w innych sprawach, przy czym nie wiadomo czy odnoszący się do porównywalnych sytuacji (np. czy brano pod uwagę obszar miasta R., podobny okres świadczenia usługi itp.), a ponadto nie uzasadniony merytorycznie z uwzględnieniem wynagrodzenia faktycznie stosowanego na tym terenie za analogiczne usługi, realizowane w podobnym okresie czasu i dla rzeczy tego samego rodzaju. Podobne uwagi należy odnieść do decyzji pierwszoinstandcyjnej. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7 i 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania Sąd obliczył jako sumę uiszczonej opłaty sądowej (100 zł) oraz wynagrodzenia adwokata skarżącego (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Koszty adwokackie Sąd ustalił zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych uwag.