II SA/Gl 583/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi J. D. i A. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Aktem notarialnym z [...] r. Rep. A nr [...] J. Z. sprzedała Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu [...] w G., stanowiące jej własność działki nr [...] o łącznej powierzchni 2093 m2. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. 1974, Nr 10, poz. 64), zaś nabycia dokonano pod tereny rekreacyjne sanatorium dla dzieci, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] r. nr [...] (§ 1 umowy). Wnioskami z 21 kwietnia 2008 r. i z 25 lipca 2008 r., spadkobiercy J. Z. tj. Z. D. i A. Z., wystąpili do Starosty [...] o zwrot nieruchomości przejętej ww. aktem notarialnym. Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Z. D. i A. Z. opisanej wyżej nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu, iż na działce nr [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia, natomiast działki nr [...] (dawniej działka [...]) i nr [...] stanowią drogę publiczną i jako takie nie mogą podlegać zwrotowi. Wojewoda [...], decyzją z [...] r. nr [...], po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie uznając, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Powołane wyżej rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 października 2016 r. sygn. II SA/Gl 649/16, stwierdzającym jego nieważność z uwagi na skierowanie decyzji do osoby zmarłej (Z. D.). W konsekwencji decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] r. nr [...] o odmowie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości na rzecz Z. D. i A. Z. i odmówił jej zwrotu na rzecz A. Z. i spadkobiercy Z. D. – J. D. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j.: Dz. U. 2016, poz. 2147 zwanej dalej w skrócie u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki pozwalające na dokonanie oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości zostały zawarte w art. 137 powołanej wyżej ustawy stanowiącym, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli mimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją wskazanego w niej celu albo gdy pomimo upływu dziesięciu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy powyższe - stosownie do treści art. 216 ust. 1 powołanego aktu prawnego - stosuje się odpowiednio także w sytuacji jaka miała miejsce w badanej sprawie tj. w przypadku nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa - [...] w G. umową z [...] r. Rep. A nr [...]. Mimo poszukiwań prowadzonych w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], Wojewódzkim [...] w G., Archiwum Państwowym w K., Oddziale Archiwum Państwowego w P., [...] Urzędzie Wojewódzkim oraz Archiwach Zakładowych Urzędu Miasta w P. i Urzędu Miasta w G.nie udało się odnaleźć, wspomnianej w ww. akcie notarialnym, decyzji Wojewody [...] z [...] r. nr [...]. Należy jednak zauważyć, że decyzja ta nie mogła być - jak wskazano w odwołaniu - podstawą wywłaszczenia. W przeciwnym razie całkowicie zbędne byłoby nabywanie nieruchomości w drodze umowy. Powołany akt notarialny został zawarty w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego i wyłączała tym samym konieczność wydania decyzji wywłaszczeniowej. W akcie notarialnym z [...] r. cel nabycia nieruchomości stanowiącej własność J. Z. wskazano wyraźnie. Działki nr [...] zostały przejęte pod tereny rekreacyjne sanatorium dla dzieci. Na wykorzystywanie przejętej nieruchomości w sposób zgodny z wyżej opisanym wskazują znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia dawnych pracowników [...] – M. C. (zatrudnionej w latach [...]) i K. B.(w latach [...]), które zgodnie stwierdziły, że na przylegającym do sanatorium terenie odbywały się zajęcia dydaktyczne (np. z biologii) i rekreacyjne (gry, zabawy, spacery, zawody). Ponadto M. C. podkreśliła (oświadczenie z 27 czerwca 2011 r. oraz zeznania złożone na rozprawie 24 sierpnia 2011 r.), iż sanatorium potrzebowało dużego terenu, aby zapewnić przebywającym w nim dzieciom odpowiednie warunki psychofizyczne przez wypoczynek, zabawę, rehabilitację i naukę, do czego w całości były wykorzystywane alejki, urządzenia i tereny zielone. Zamiar przeznaczenia przejętego terenu pod tereny rekreacyjne, w powołanym wyżej rozumieniu, potwierdza także znajdujące się w aktach sprawy opracowanie projektowe całościowego zagospodarowania terenu wokół [...] z 1975 r., w którym działka nr [...] niemal w całości przeznaczona była pod zieleń. Na terenie tym według zgodnych opinii autorów dwóch sporządzonych w sprawie ekspertyz - inż. M. Z. (z grudnia 2011 r.) i inż. M. W. podjęto działania mające na celu jego dostosowanie do celów rekreacyjnych. Powstały ścieżki asfaltowe, rowy odwadniające wraz z przepustami, ogrodzenia, sieci infrastruktury technicznej, instalacja oświetlenia terenu oraz częściowo posadowiona na przedmiotowej działce górka gimnastyczno - sportowa. Dokonano ponadto nasadzeń przynajmniej części ze znajdujących się obecnie na tej działce drzew i krzewów. M. W. obszernie omówiła ponadto znaczenie terenów zieleni towarzyszącej dla obiektów leczniczych i podsumowując poczynione ustalenia, wyraźnie stwierdziła iż w jej ocenie "prace związane z realizacją celu, czyli zagospodarowania działki stanowiącej otoczenie ośrodka (mowa o działce nr [...]) zostały wykonane. Ustalenia powyższe potwierdza także ekspertyza inż. arch. M. M. z grudnia 2014 r., zgodnie z którą "zakres zagospodarowania działki nr [...] określony planem sytuacyjnym z 1975 r. został zrealizowany w 100%, jednak poszczególne elementy zagospodarowania, jak ścieżki i rów, mają nieco inny przebieg, a tor przeszkód jest w innej lokalizacji, ma inny kształt i tylko w niewielkiej części zlokalizowany jest na działce objętej ekspertyzą (pozostała jego część zlokalizowana jest na działce sąsiedniej). Zieleń w tym projekcie została określona obszarowo i pokrywa się zasadniczo z realizacją nasadzeń i nawierzchni trawiastych. Na łące gimnastycznej brak wyposażenia jak ławki, stoły, huśtawki, przeplotnie, lecz jest to wyposażenie ruchome niezwiązane na stałe z zagospodarowaniem terenu. W zrealizowanym zagospodarowaniu są ponadto lampy parkowe oraz dwa mostki z przepustami na rowie nieujęte w projekcie i tor przeszkód z opon. W zgodnej opinii autorów ekspertyz, jak również dawnych pracowników uzdrowiska (M.C., M. K.), teren działki został zagospodarowany ponad 30 lat temu, najprawdopodobniej na przełomie lat 70 i 80 ubiegłego wieku. W tym miejscu zauważyć należy, iż ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z [...] r., w której trybie zawarto umowę z [...] r. nie definiowała pojęcia zbędności nieruchomości ani też nie przewidywała terminów dla realizacji celu wywłaszczenia. Przesłanki zbędności wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości wprowadziła dopiero ustawa gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r., pierwotnie uznając za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomość, na której pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu. Organ oceniał bowiem, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu wywłaszczenia, nie badano już, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego. Zmiany treści powołanego wyżej przepisu dokonano ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, uznając za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu także te nieruchomości, na których pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Natomiast wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołany wyżej przepis, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. (datą wejścia w życie nowelizacji), zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, iż określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., zaś określony w pkt 2 powołanego przepisu termin 10 lat na zrealizowanie tego celu, obowiązuje od 22 września 2004 r. Jeśli zatem rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed 1 stycznia1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004 r., terminy określone w art. 137 ust. 1 nie mają zastosowania. Stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość została przejęta przed 27 maja 1990 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Wojewody [...], wskazuje jednoznacznie, że celem przejęcia było zapewnienie [...] w G. terenów rekreacyjnych, oraz że cel ten został zrealizowany przed 22 września 2004 r. (jak również przed złożeniem wniosku z 28 lipca 2008 r. o zwrot ww. gruntów). Niezależnie od zbadania ewentualnej zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, rozpatrując wniosek o jej zwrot organ musi mieć także na uwadze, czy w danej sprawie nie zachodzą ograniczenia wynikające z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wskazując szereg aktów prawnych, których nie narusza ustawa o gospodarce nieruchomościami, określa w istocie relacje między tą ustawą a wskazanymi w nim aktami prawnymi. Zgodnie z poglądem ugruntowanym zarówno w nauce prawa, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż katalog wskazanych tam ustaw jest otwarty, zaś w przypadku kolizji miedzy przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepisami innej ustawy - zarówno wymienionej w art. 2, jak i w nim nie wskazanej - pierwszeństwo znajdą przepisy odrębne. Przepisami takimi są także regulacje zawarte w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Mimo, że ustawa ta nie została wymieniona w powołanym wyżej art. 2 sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na intencję ustawodawcy, którego celem było, aby własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego oraz na ograniczenia obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych wynikające z art. 2a tego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś wyraźnie, iż orzeczenie o zwrocie nieruchomości (zajętej pod drogę publiczną) wydane na skutek pominięcia regulacji dotyczących dróg publicznych pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa (vide: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1409/09). W niniejszej sprawie Powiatowy Zarząd Dróg w P. konsekwentnie utrzymuje, że działki nr [...] i nr [...] (dawna działka nr [...]) stanowią część pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (oświadczenia z [...] r., [...] r. i [...] r). W kolejnych wystąpieniach PZD wyjaśnił, że ul. [...] (przed 29 września 1977 r. nosząca nazwę ul. [...]) była dawniej drogą wojewódzką nr [...] i została zaliczona do dróg publicznych na podstawie załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. Jednocześnie droga ta nie została wymieniona w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich, będącym załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r., wobec czego, w myśl art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stała się, ona drogą powiatową. Do swoich wystąpień PZD w P. załączył kopię fragmentu załącznika do rozporządzenia z [...] r. oraz kopię protokołu zdawczo - odbiorczego z [...] r. z wykazem dróg przejmowanych przez powiat [...], w którym figuruje droga nr [...] wraz z mapą zasadniczą z zaznaczonymi granicami pasa drogowego w obrębie działek nr [...] i nr [...]. Ponadto, odpowiadając na wątpliwości Wojewody [...], dotyczące faktu, iż w powołanym przez PZD załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r., figuruje ul. [...], a nie [...], pismem [...] r. wyjaśniono, iż na obszarze G., ani P. nie ma i nie było w przeszłości drogi o nazwie [...]. Od [...] r. tj. od dnia podjęcia przez Radę Narodową Miasta i Gminy w P. uchwały nr [...] w sprawie nadania nazw i wprowadzenia zmian w nazewnictwie, istnieje natomiast ul. [...], przy której bezpośrednio znajduje się Uzdrowisko G. Nie powinno zatem być wątpliwości, iż ww. rozporządzeniem, do kategorii dróg wojewódzkich została zaliczona droga, w ciągu której leży ul. [...]. Na poparcie zajętego stanowiska przedłożono kopię decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 16 stycznia 2015 r., dotyczącą innej sprawy, w której jednak wyjaśnienia PZD w kwestii wspomnianej rozbieżności w nazewnictwie, zostały przez Ministra uznane za przekonywujące. W świetle poczynionych ustaleń, w ocenie Wojewody [...] nie ulega wątpliwości, że ul. [...] stanowi drogę publiczną. Mając jednak na względzie, że protokół zdawczo - odbiorczy z [...] r. zawierający wykaz dróg przejmowanych przez powiat pszczyński nie zwiera identyfikatorów geodezyjnych przejmowanych działek, zaś z przedłożonego wraz z nim załącznika graficznego wynika, że pas drogi obejmuje także część skarpy oraz ogrodzenie działki nr [...] (przebiegające po przekątnej przez działkę nr [...]), konieczne stało się poczynienie jednoznacznych ustaleń w kwestii położenia działek nr [...] w pasie tej drogi. Starosta [...] wraz z pismem z [...] r. przedłożył tej mierze protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej [...] r. "na okoliczność ustalenia przebiegu pasa drogowego drogi powiatowej, ul. [...] w zakresie ww. działek". Z treści protokołu wynika, że "na przedmiotowym gruncie znajduje się skarpa jako urządzenie odwadniające ulicę oraz kanalizacja deszczowa wykorzystywana do potrzeb zarządzania". W odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej dawniej działkę nr [...] (wykaz zmian geodezyjnych z [...] r.), której część znajduje się za ogrodzeniem ośrodka ustalono, że została ona wydzielona w wyniku dokonanego w 1978 r. podziału geodezyjnego działek nr [...]. Wydzielone wówczas działki nr [...] otrzymały oznaczenie użytku "dr" i już wówczas stanowiły pas drogowy. Powstałe w późniejszym czasie ogrodzenie naruszyło przebieg tego pasa i wymaga przesunięcia. W świetle powyższego uznać przyjdzie, iż działki nr [...] położone są w granicach pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] i jako takie nie mogą podlegać zwrotowi. Jedynie zatem na marginesie wskazać należy, zdaniem organu, iż część działki nr [...] pozostająca poza ogrodzeniem, nie mogłaby podlegać zwrotowi (aczkolwiek z innych przyczyn) także w sytuacji, gdyby nie stanowiła pasa drogowego. Kontynuuje ona bowiem sposób zagospodarowania działki nr [...] (zieleń w ramach terenów rekreacyjnych), a zatem należałoby uznać, że także i na niej został zrealizowany cel wywłaszczenia. Skargę na decyzję Wojewody [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach reprezentowani przez adw. D. G. J. D. i A. Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie także decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzuciła, rozwijając zarzuty w uzasadnieniu, obrazę: art. 216 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie na skutek wadliwego przyjęcia, jakoby dla ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla celu wywłaszczenia nie mają znaczenia terminy przewidziane w art. 137 ust. 1 u.g.n. z uwagi na to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie obowiązywała w dacie dokonania wywłaszczenia, gdy tymczasem przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. wprost stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III, w tym art. 137 ust. 1 stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. polegającą na odmowie zwrotu nieruchomości składającej się z działek nr [...] (dawna działka nr [...]) pomimo: - niezrealizowania na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia, jakim miało być stworzenie terenu rekreacyjnego sanatorium dla dzieci, - wykorzystania tej nieruchomości (dawna działka nr [...]) w celu innym niż cel wywłaszczenia, albowiem na nieruchomości wywłaszczonej pod tereny rekreacyjne sanatorium została wybudowana droga publiczna, - niezawiadomienia J. Z. ani jej spadkobierców o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomość na cel inny niż określony w umowie sprzedaży, art. 137 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do zaniechania poczynienia ustaleń co do możliwości zwrotu części nieruchomości, na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającą na zaniechaniu podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów znajdujących się w aktach sprawy: - ekspertyzy budowlanej (architektoniczno - urbanistycznej) z grudnia 2014 r. w zakresie, w jakim jednoznacznie w niej wskazano, że działki nr [...] stanowią drogę wewnętrzną niepubliczną, nieurządzoną i nieużytkowaną dla celów komunikacyjnych, porośniętą trawą, - fotografii załączonych przez Z. D. do wniosku o zwrot nieruchomości, z których wynika, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, - protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...] r. i załączonych fotografii, z których wynika, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, - pisma Kierownika Szpitala Uzdrowiskowego dla Dzieci z dnia [...] r., z którego wynika, że prace adaptacyjne i remontowe na nieruchomości zostały uwzględnione w planie finansowym na 2009 r., co oznacza, że przed 2009 r. nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, - protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...] r., w którym stwierdzono, że urządzenia służące celom rekreacyjnym uzdrowiska nie są zlokalizowane na działce nr [...], lecz na działce sąsiadującej, - opracowania z dnia [...] r. w zakresie, w którym autor opracowania wskazał, że cel wywłaszczenia działek nr [...] polegający na przekształceniu ich w teren o charakterze rekreacyjnym, nie został zrealizowany. Pełnomocnik zarzuciła także, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono w sposób nieodpowiadający prawu poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, z powodu których Wojewoda [...] odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom, o których mowa powyżej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo wskazał m.in., że do zarzutów dotyczących zarówno faktu, jak i terminu realizacji celu wywłaszczenia Wojewoda odniósł się już w treści swojej decyzji, szczegółowo wyjaśniając przesłanki, którymi się kierował, dokumenty na których się oparł oraz wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11. Żaden z powołanych w skardze dokumentów nie podważa poczynionych w powyższym zakresie ustaleń. W protokole z oględzin, które odbyły się [...] r. stwierdzono jedynie, że "grunt jest ogrodzony, porośnięty drzewami. Na nieruchomości znajduje się rów odprowadzający wodę z dwoma przepustami." Twierdzenia te z uwagi na ich lakoniczność wymagały weryfikacji i rozwinięcia, co też w toku postępowania nastąpiło. W trakcie oględzin, które miały miejsce [...] r. (i na które również powołują się skarżący) stwierdzono, że urządzenia służące celom rekreacyjnym (nie wskazano jakie) nie są zlokalizowane na terenie działki nr [...], czemu jednak przeczą dwie ekspertyzy urbanistyczno - architektonieczne sporządzone przez architektów M. W. ("na działce nr [...] wykonana została ścieżka asfaltowa i tor sprawnościowy " str. 4 opracowania) i M. Z. ("we wschodniej części działki nr [...] zlokalizowana jest górka gimnastyczno - sprawnościowa. Zrealizowana została z zastosowaniem trzech żelbetowych murów oporowych oraz ciętych opon samochodowych. Różnice poziomów na urządzeniu zabezpieczone zostały balustradą stalową", str. 6 opracowania). Na marginesie zauważyć należy, iż w trakcie tych samych oględzin ustalono, że działki nr [...] (obecnie [...]) i nr [...] stanowią część drogi publicznej - ul. [...], co skarżący konsekwentnie kwestionują. W ekspertyzie budowlanej autorstwa architekt M. M. z grudnia 2014 r. autorka sama wskazuje, że na działce nr [...] i części działki nr [...] cel wywłaszczenia zrealizowano. Natomiast, co do działki nr [...] i pozostałej części działki nr [...], wnioskuje że stanowią one drogę wewnętrzną, bowiem "brak dokumentów formalnych potwierdzających fakt przynależności do drogi publicznej" (str. 5 ekspertyzy). W świetle ustaleń poczynionych w toku postępowania przez organ odwoławczy (i opisanych obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) wniosek ten uznać należy jednak za błędny. W piśmie z [...] r. Kierownik Szpitala Uzdrowiskowego dla dzieci wskazał wprawdzie (jak słusznie zauważyli skarżący), że prace adaptacyjne i remontowe na nieruchomości zostały uwzględnione w planie finansowym na rok 2009, podkreślenia wymaga jednak, że (jak wprost wynika z ww. pisma) dotyczą one między innymi istniejących już wcześniej (i wymagających remontu) obiektów tj. mini toru przeszkód i ścieżki zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga musiała zostać oddalona. Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość natomiast uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia co do zasady wtedy gdy pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stałą się ostateczna, cele ten nie został zrealizowany (art. 137 ww. ustawy). Co do zasady zatem, w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie celu na jaki została ona wywłaszczona, a następnie przesłanek wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od tych ustaleń bowiem zależeć będzie czy wywłaszczona nieruchomość może być zwrócona jako zbędna na cel wywłaszczenia, czy też przesłanek zbędności nie spełnia i o jej zwrocie nie może być mowy. W myśl art. 216 ust. 2 ww. ustawy przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Jednakowoż niezależnie zaś od powyższego, podkreślenia wymaga, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości skomunalizowanych, wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), na których cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (w tym przypadku na dzień 21 kwietnia 2008 r.). Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji brak jest podstaw dla regulacji przyznającej w sposób wsteczny prawo do zwrotu nieruchomości najpierw wywłaszczonych, a następnie skomunalizowanych, które zostały już zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i które dotychczas (do 22 września 2004 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) z tego powodu nie podlegały zwrotowi. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła przed czy po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Całkowicie niezrozumiałe są w konsekwencji, zdaniem Sądu, te zarzuty skargi, które wyrażają pogląd, iż w sprawie winny znaleźć zastosowanie terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. Argumentacja sformułowana przez pełnomocnik skarżących całkowicie pomija bowiem obowiązujący w systemie prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego pomimo przywołania go w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji aby odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ musi wskazać jaki był cel wywłaszczenia, a następnie czy cel ten został zrealizowany i czy nastąpiło to przed datą złożenia wniosku. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że działki nr [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa - [...] w G. umową z [...] r. Rep. A nr [...]. Jak wskazuje Wojewoda [...] pomimo poszukiwań nie udało się odnaleźć, wspomnianej w ww. akcie notarialnym, decyzji Wojewody [...] z [...] r. nr [...]. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia albowiem decyzja ta nie była podstawą wywłaszczenia, a nabycie działki nastąpiło w drodze ww. umowy. W akcie notarialnym z [...] r. cel nabycia nieruchomości stanowiącej własność J. Z. wskazano wyraźnie. Działki nr [...] zostały przejęte pod tereny rekreacyjne sanatorium dla dzieci. Jak trafnie wskazuje Wojewoda [...] na wykorzystywanie przejętej nieruchomości w sposób zgodny z wyżej opisanym wskazują znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia dawnych pracownic M. C. i K. B. Sanatorium Rehabilitacyjnego dla Dzieci które zgodnie stwierdziły, że na przylegającym do sanatorium terenie odbywały się zajęcia dydaktyczne (np. z biologii) i rekreacyjne (gry, zabawy, spacery, zawody). Ponadto M. C. podkreśliła (oświadczenie z [...] r. oraz zeznania złożone na rozprawie 24 sierpnia 2011 r.), iż sanatorium potrzebowało dużego terenu, aby zapewnić przebywającym w nim dzieciom odpowiednie warunki psychofizyczne przez wypoczynek, zabawę rehabilitację i naukę, do czego w całości były wykorzystywane alejki, urządzenia i tereny zielone. Zamiar przeznaczenia przejętego terenu pod tereny rekreacyjne, w powołanym wyżej rozumieniu, potwierdza także znajdujące się w aktach sprawy opracowanie projektowe całościowego zagospodarowania terenu wokół Wojewódzkiego [...] z 1975 r., w którym działka nr [...] niemal w całości przeznaczona była pod zieleń. Na terenie tym według zgodnych opinii autorów dwóch sporządzonych w sprawie ekspertyz - inż. M. Z. (z grudnia 2011 r.) i inż. M. W. podjęto działania mające na celu jego dostosowanie do celów rekreacyjnych. Powstały ścieżki asfaltowe, rowy odwadniające wraz z przepustami, ogrodzenia, sieci infrastruktury technicznej, instalacja oświetlenia terenu oraz częściowo posadowiona na przedmiotowej działce górka gimnastyczno - sportowa. Dokonano ponadto nasadzeń przynajmniej części ze znajdujących się obecnie na tej działce drzew i krzewów. M. W. obszernie omówiła ponadto znaczenie terenów zieleni towarzyszącej dla obiektów leczniczych i podsumowując poczynione ustalenia, wyraźnie stwierdziła iż w jej ocenie "prace związane z realizacją celu, czyli zagospodarowania działki stanowiącej otoczenie ośrodka (mowa o działce nr [...]) zostały wykonane. Celem było urządzenie terenów zielonych (zwanych potocznie rekreacyjnymi), niezbywalnych dla funkcjonowania szpitala reumatologiczno - rehabilitacyjnego" (pkt 7 str. 10 ekspertyzy). Zdaniem autorki ekspertyzy to "właśnie ta zieleń utrzymuje standardy funkcjonowania i zapewnia skuteczne lecznictwo reumatologiczno - rehabilitacyjne w zakresie ochrony środowiska i stworzenia klimatu charakterystycznego dla obiektów szpitalno - sanatoryjnych". Ustalenia powyższe potwierdza także ekspertyza inż. arch. M. M. z grudnia 2014 r., zgodnie z którą "zakres zagospodarowania działki nr [...] określony planem sytuacyjnym z 1975 r. został zrealizowany w 100%, a jedynie poszczególne elementy zagospodarowania, jak ścieżki i rów, mają nieco inny przebieg, a tor przeszkód jest w innej lokalizacji, ma inny kształt i tylko w niewielkiej części zlokalizowany jest na działce objętej ekspertyzą (pozostała jego część zlokalizowana jest na działce sąsiedniej). Zieleń w tym projekcie została określona obszarowo i pokrywa się zasadniczo z realizacją nasadzeń i nawierzchni trawiastych." W zgodnej opinii autorów ekspertyz, jak również dawnych pracowników uzdrowiska (M. C., M. K.), teren działki został zagospodarowany ponad 30 lat temu, najprawdopodobniej na przełomie lat 70 i 80 ubiegłego wieku, niewątpliwie zatem wiele lat przed złożeniem przez skarżących wniosku o zwrot działek. Niezależnie od zbadania ewentualnej zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, rozpatrując wniosek o jej zwrot organ musi mieć także na uwadze, czy w danej sprawie nie zachodzą ograniczenia wynikające z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wskazując szereg aktów prawnych, których nie narusza ustawa o gospodarce nieruchomościami, określa w istocie relacje między tą ustawą a wskazanymi w nim aktami prawnymi. Jak trafnie wskazuje Wojewoda [...] zgodnie z poglądem ugruntowanym zarówno w nauce prawa, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż katalog wskazanych tam ustaw jest otwarty, zaś w przypadku kolizji miedzy przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepisami innej ustawy - zarówno wymienionej w art. 2, jak i w nim nie wskazanej - pierwszeństwo znajdą przepisy odrębne. Przepisami takimi są także regulacje zawarte w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Mimo, że ustawa ta nie została wymieniona w powołanym wyżej art. 2 sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na intencję ustawodawcy, którego celem było, aby własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego oraz na ograniczenia obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych wynikające z art. 2a tego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś wyraźnie, iż orzeczenie o zwrocie nieruchomości (zajętej pod drogę publiczną) wydane na skutek pominięcia regulacji dotyczących dróg publicznych pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa (vide: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 października 2011 r. I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r. I OSK 1409/09). Jak wynika z akt sprawy, w tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Powiatowy Zarząd Dróg w P. konsekwentnie utrzymuje, że działki nr [...] i nr [...] (dawna działka nr [...]) stanowią część pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (oświadczenia z 4 sierpnia 2011 r., 27 września 2012 r. i 29 kwietnia 2015 r.). W kolejnych wystąpieniach PZD wyjaśnił, że ul. [...] (przed 29 września 1977 r. nosząca nazwę ul. [...]) była dawniej drogą wojewódzką nr [...] i została zaliczona do dróg publicznych na podstawie załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. Jednocześnie droga ta nie została wymieniona w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich, będącym załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r., wobec czego, w myśl art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stała się, ona drogą powiatową. Do swoich wystąpień PZD w P. załączył kopię fragmentu załącznika do rozporządzenia z [...] r. oraz kopię protokołu zdawczo - odbiorczego z [...] r. z wykazem dróg przejmowanych przez powiat [...], w którym figuruje droga nr [...] wraz z mapą zasadniczą z zaznaczonymi granicami pasa drogowego w obrębie działek nr [...]. W świetle poczynionych ustaleń nie ulega wątpliwości, że ul. [...] stanowi drogę publiczną, zaś wyjaśnienia w trakcie postępowania przed organem II instancji wymagała kwestia pasa drogowego. Starosta [...] wraz z pismem z [...] r. przedłożył w tej mierze Wojewodzie protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej [...] r. "na okoliczność ustalenia przebiegu pasa drogowego drogi powiatowej, ul. [...] w zakresie ww. działek". Z treści protokołu wynika, że "na przedmiotowym gruncie znajduje się skarpa jako urządzenie odwadniające ulicę oraz kanalizacja deszczowa wykorzystywana do potrzeb zarządzania". W odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej dawniej działkę nr [...] (wykaz zmian geodezyjnych z [...] r.), której część znajduje się za ogrodzeniem ośrodka ustalono, że została ona wydzielona w wyniku dokonanego w 1978 r. podziału geodezyjnego działek nr [...]. Wydzielone wówczas działki nr [...] otrzymały oznaczenie użytku "dr" i już wówczas stanowiły pas drogowy. Powstałe w późniejszym czasie ogrodzenie naruszyło przebieg tego pasa i wymaga przesunięcia. Trafnie zatem, zdaniem Sądu, Wojewoda ocenił, iż działki nr [...] położone są w granicach pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] i jako takie nie mogą podlegać zwrotowi. Poprawnie wskazał też, iż część działki nr [...] pozostająca poza ogrodzeniem, nie mogłaby podlegać zwrotowi (aczkolwiek z innych przyczyn) także w sytuacji, gdyby nie stanowiła pasa drogowego. Kontynuuje ona bowiem sposób zagospodarowania działki nr [...] (zieleń w ramach terenów rekreacyjnych), a zatem należałoby uznać, że także i na niej został zrealizowany cel wywłaszczenia. Ocenom powyższym nie przeczy, wbrew zarzutom skargi, pismo z [...] r., w którym Kierownik Szpitala Uzdrowiskowego dla dzieci wskazał wprawdzie, że prace adaptacyjne i remontowe na nieruchomości zostały uwzględnione w planie finansowym na rok 2009, albowiem, jak wprost wynika z pisma prace te dotyczą między innymi istniejących już wcześniej, a tym samym wymagających już remontu obiektów tj. mini toru przeszkód i ścieżki zdrowia. Sąd nie dopatrzył się nadto zarzucanego przez skarżących naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Postępowanie administracyjne, zdaniem Sądu, prowadzone było bowiem wszechstronnie, poprawnie wyjaśniając, pomimo związanych z upływem czasu trudności, wszystkie możliwe po latach do ustalenia okoliczności sprawy, niezbędne do wydania ostatecznej decyzji. Wbrew zarzutom skargi także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Jest obszerne, wyczerpujące, zawiera wszystkie nakazane przepisem tym elementy. Wbrew twierdzeniom skargi organ szczegółowo odniósł się w nim do zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym protokołów, ekspertyz, zeznań świadków. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.