II SA/Gl 584/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz Gminy od Wojewody [...] kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Prezydent Miasta T. (dalej: Prezydent) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej – sieci główne w ramach projektu [...] "Gospodarka ściekowa w T." w rejonie ulic [...],[...],[...], na wymienionych w decyzji parcelach gruntowych. Decyzja ta wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna. Podaniem z dnia 25 maja 2009 r. L. i A. B. (dalej: wnioskodawcy) wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego m.in. w sprawie zakończonej powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę wskazując, że: - bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, - decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, - dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Obecnie skarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. była poprzedzona kilkoma rozstrzygnięciami Prezydenta oraz organu odwoławczego, a także wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 384/10. Zasadniczym problemem, jaki legł u podstaw podejmowanych orzeczeń, była kwestia daty dowiedzenia się przez wnioskodawców o decyzji Prezydenta z dnia [...] r., co determinuje dalszy bieg postępowania w związku z ww. wnioskiem o wznowienie postępowania. Najkrócej rzecz ujmując kwestia ta wygląda następująco. Zdaniem Wojewody [...] wnioskodawcy uzyskali informację o tej decyzji (dowiedzieli się o niej) w dniu 15 maja 2009 r. w trakcie oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., natomiast w ocenie Prezydenta nastąpiło to zdecydowanie wcześniej, bo na podstawie treści pisma z dnia 16 lutego 2009 r. (doręczonego wnioskodawcom w dniu 18 lutego 2009 r.), kierowanego przez Jednostkę Realizującą Projekt (dalej: JRP) do wnioskodawców. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapadły w sprawie wznowieniowej następujące orzeczenia: Prezydent postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wznowił postępowanie i w jego wyniku, decyzją z dnia [...] r. stwierdził, że narusza ona prawo strony do czynnego udziału w postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) i odstąpił od uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 105 § 1 k.p.a. uchylił ją w całości oraz orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. oraz o wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Od decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 148 § 1 i 2 Kpa przez rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania i wydanie decyzji, pomimo złożenia tego wniosku po upływie 30-dniowego terminu do jego wniesienia licząc od dnia dowiedzenia się o decyzji przy braku udowodnienia przez wnioskodawców kiedy dowiedzieli się o jej wydaniu, a ponadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 Kpa poprzez uchylenie w całości decyzji dotychczasowej, podczas gdy wskazane we wniosku o wznowienie postępowania zarzuty uzasadniały ewentualne jedynie uchylenie decyzji w zakresie pozwolenia na budowę obejmującego działkę L. i A. B. W oparciu o te zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania względnie przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 384/10 WSA w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] r. nr [...], a także uchylił postanowienie Prezydenta w sprawie wznowienia postępowania z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu, zawierającym ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania Sąd podkreślił, iż wznowienie postępowania administracyjnego umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, tyle tylko, że może to nastąpić w trybie i na zasadach określonych w art. 145 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania w oparciu o przesłanki wymienione w art. 145 i art. 145a k.p.a. następuje z urzędu lub na wniosek strony, z tym że wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") następuje tylko na żądanie strony (art. 147 ). Podanie o wznowienie postępowania można wnieść nie w każdym czasie, lecz tylko w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 – w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Już na wstępnym etapie postępowania, po złożeniu przez stronę wniosku, właściwy organ jest zobowiązany ustalić, czy podanie o wznowienie zostało wniesione w terminie i na jakiej podstawie zostało oparte. Ustalenie terminowości podania o wznowienie ma niezwykle istotne znaczenie, gdyż stwierdzenie, że zostało wniesione z uchybieniem terminu stwarza podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), bez potrzeby merytorycznej oceny zasadności podstawy wznowienia, co może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. Sąd formułując dyrektywy co do dalszego postępowania zobowiązał organ pierwszej instancji do wezwania w pierwszej kolejności wnioskujących o wznowienie o wskazanie kiedy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia przez nich podawanej oraz o decyzji o pozwoleniu na budowę, pouczył ich również, że w ich interesie jest uprawdopodobnienie podawanych twierdzeń. Niezależnie od tego organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym w uzasadnieniu wyroku zakresie, co obejmuje zbadanie akt sprawy organu nadzoru budowlanego oraz organu orzekającego o czasowym zajęciu nieruchomości celem przeprowadzenia robót. W zależności od ustaleń, mających oparcie w zebranym materiale dowodowym, orzeknie organ o odmowie wznowienia bądź wznowieniu postępowania zakończonego dotychczasową decyzją. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent decyzją z dnia [...] r., numer [...] odmówił wznowienia postępowania, w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] r., przyjmując, że wniosek w tej sprawie został złożony z naruszeniem terminu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., numer [...], uchylił ww. rozstrzygnięcie. W jego ocenie, nie można jednoznacznie przesądzić, iż o kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. wnioskodawcy dowiedzieli z korespondencji prowadzonej w lutym 2009r. Podzielił stanowisko wnioskodawców, wedle których nie jest wiarygodnym dowodem w kwestii ustalenia terminu w jakim dowiedzieli się o decyzji, lista załączników, jakie powinny zostać im doręczone. Natomiast uznał za wiarygodny dowód w sprawie protokół z oględzin w terenie przeprowadzonych przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w dniu 15 maja 2009 nr. na okoliczność powzięcia wiadomości o decyzji z dnia [...] r. W skardze z dnia 17 sierpnia 2011 r. Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła szereg zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1/ art. 148 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Wojewodę [...], iż L. i A. B. złożyli podanie o wznowienie postępowania w terminie, dowiadując się o wydanym pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. dopiero w dniu 15 maja 2009r., podczas gdy materiał dowodowy wskazuje, iż stało się to co najmniej 18 lutego 2009r.; 2/ art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie: granic swobodnej oceny dowodów, a to dokonanie oceny w sposób jednostronny i arbitralny, w nieuzasadniony i niedopuszczalny sposób dający wiarę jedynie dowodom i wyjaśnieniom złożonym przez L. i A. B., odmawiając jednocześnie waloru wiarygodności dowodom, na które powoływał się organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, w zakresie dotyczącym powzięcia informacji o spornej decyzji z o pozwoleniu na budowę, z treści pisma Jednostki Realizującej Projekt Funduszu Spójności z dnia 16 lutego 2009r., z uwagi na rzekomy brak otrzymania załączników do pisma; 3/ art. 80 k.p.a., poprzez powołanie się w treści zaskarżonej decyzji Wojewody na okoliczność nieudowodnioną przez uczestników, a wynikającą jedynie z treści pisma ich pełnomocnika z dnia 16 maja 2011 r., złożonego na etapie postępowania odwoławczego, a dotyczącą rzekomego braku otrzymania przez uczestników załączników do pisma Jednostki Realizującej Projekt Funduszu Spójności z dnia 16 lutego 2009r.; 4/ art. 153 p.p.s.a, poprzez brak uwzględnienia przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 3 września 2010 r. w zakresie braku należytej analizy treści pisma Jednostki Realizującej Projekt Funduszu Spójności z dnia 16 lutego 2009 r. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej od uczestników postępowania zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję w nieuzasadniony sposób dał wiarę dowodom i wyjaśnieniom złożonym przez wnioskodawców, odmawiając jednocześnie waloru wiarygodności dowodom, na które powoływał się Prezydent. Postępowanie dowodowe organu odwoławczego w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób jednostronny, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i logicznego rozumowania. Nie wziął on pod uwagę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i tym samym nie zastosował się w pełni do zaleceń i uwag wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 września 2010 r., sygn. II SA/Gl sygn. akt II SA/Gl 384/10. Sąd uznał, iż dla poczynienia ustaleń co do daty dowiedzenia się o fakcie wydania decyzji o pozwolenia na budowę istotne znaczenia może mieć pismo Jednostki Realizującej Projekt Funduszu Spójności z dnia 16 lutego 2009r. oraz pismo "A" z dnia 15 października 2008 r. w sprawie dostępu do terenu budowy. Nie może stanowić przeciwdowodu dla takiej okoliczności oświadczenie pełnomocnika skarżących, zawarte w piśmie z dnia 16 maja 2011 r. (złożonym dopiero na etapie postępowania odwoławczego), w którym pełnomocnik zaprzecza, iż pismo JRP z dnia 16 lutego 2009r., zostało doręczone bez załączników. Oświadczenie pełnomocnika uczestników nie może być w tym zakresie uznane za dowód w sprawie, jak czyni to Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo przedmiotowe oświadczenie, złożone dopiero na etapie postępowania odwoławczego, przy jednoczesnym braku podnoszenia w/w okoliczności wcześniej przez uczestników, winno zostać przez Wojewodę ocenione w sposób jednoznaczny, podważając wiarygodność twierdzeń pełnomocnika uczestników w tym przedmiocie. Pełnomocnik Gminy podkreśla, że wnioskodawcy nigdy wcześniej, bezpośrednio po otrzymaniu pisma, ani późnej, w tym w trakcie rozprawy przed WSA w Gliwicach przeprowadzonej w dniu 3 września 2010r., czy też składając wyjaśnienia na wezwanie Prezydenta, ani też we wniosku o wznowienie postępowania, tego nie podnosili. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumenty zawarte w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie składu orzekającego zachodzą podstawy do przyjęcia, iż skarżący dowiedzieli się o wydanej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej – sieci główne w ramach projektu [...] "Gospodarka ściekowa w T." w rejonie ulic [...],[...],[...], wcześniej aniżeli przyjął to Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta, jak wynika z art. 148 § 1 k.p.a., ma zasadnicze znaczenie dla kwestii wznowienia postępowania. Stosownie do tego przepisu, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzje wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne aby strona tu dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r., II OSK 674/13). L. i A. B., wnioskodawcy w postępowaniu wznowieniowym, a obecnie uczestnicy postępowania sądowego, zdaniem organu odwoławczego dowiedzieli się o przedmiotowej decyzji z dnia [...] r. w dacie sporządzenia protokołu oględzin w terenie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., a więc w dniu 15 maja 2009 r., podczas gdy cały szereg okoliczności wskazuje na możliwość dowiedzenia się przez skarżących o decyzji dużo wcześniej. Po pierwsze – w aktach sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności znajduje się Porozumienie zawarte w dniu 8 stycznia 2007 r. zawarte pomiędzy Gminą [...] a uczestnikami postępowania, na mocy którego wyrażają oni zgodę na czasowe wejście na teren należącej do nich nieruchomości (działki nr [...]) w celu realizacji robót polegających na budowie kanalizacji deszczowej i sanitarnej (k. 3 i nast. akt administracyjnych dotyczących stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia 10 sierpnia 2007 r.) oraz pisemne oświadczenie uczestników postępowania o cofnięciu tejże zgody z uwagi na rażące naruszanie postanowień. Porozumienia przez firmę "A" i brak nadzoru ze strony JRP, które wpłynęło do JRP w dniu 24 listopada 2008 r.(ta sama k. 3). W uzasadnieniu tego oświadczenia powołano się na "deklaracje, co do terminów jak i jakości prowadzonych prac", co świadczy o ty, że uczestnicy postępowania wiedzieli o prowadzonych na ich działce robotach. Trudno w tej sytuacji przyjąć, że nie widzieli o wydanym pozwoleniu budowlanym, skoro nie kwestionowali ich legalności, a jedynie sposób realizacji. Jeśli mieli co do tego zastrzeżenia to, logicznie rzecz biorąc, w pierwszej kolejności powinni tą kwestię wyjaśnić. Po wtóre - w aktach sprawy znajduje się także pismo z dnia 16 lutego 2009 r. nr [...] Jednostki Realizującej Projekt Funduszu Spójności (JRP) w zakresie projektu "Gospodarka ściekowa w T.", kierowane do A. B., stanowiące odpowiedź na jego wniosek z dnia 21 stycznia 2009 r. w sprawie udostępnienia akt związanych z budową kanalizacji na działkach stanowiących jego własność. W załączeniu, jak wynika z tego pisma, przekazano mu także (wraz z wieloma innymi dokumentami) pismo "A" z dnia 15 października 2008 r. w sprawie dostępu do terenu budowy na działce nr [...] należącej do skarżących. W piśmie tym, kierowanym do Jednostki Realizującą Projekt wskazano wyraźnie na akty stanowiące podstawę dostępu do terenu budowy, w tym w pkt. 25 załączone do niego przedmiotowe pozwolenie na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Pismo JRP z dnia 16 lutego 2009 r. zostało doręczone adresatowi w dniu 18 lutego 2009 r. (odebrał go osobiście). Pełnomocnik uczestników postępowania, jak zasadnie zauważono w skardze, dopiero na etapie odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] r. podważa fakt doręczenia ww. pisma z załącznikami. Nie podnoszono tego argumentu wcześniej (wnioskodawcy ani ich pełnomocnik), stąd można wnosić, że nie istniał problem braku doręczenia załączników, w tym określonego w pkt. 25 (pozwolenia budowlanego). Po trzecie – w dniu 13 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał wyrok (sygn. akt II SA/Gl 227/09) w sprawie czasowego zajęcia nieruchomości stanowiącej własność L. i A. B. w celu przeprowadzenia prac związanych z budową sieci kanalizacyjnej zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Na realizację tej inwestycji uczestnicy postepowania wyrazili zgodę, a następnie ją cofnęli, co spowodowało konieczność wystąpienia przez JRP o zgodę na jej czasowe zajęcie. Decyzja Prezydenta o wyrażeniu zgody na zajęcie nieruchomości zapadła w dniu [...] r., natomiast w dniu [...] r. Wojewoda [...] uchylił tą decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. Od decyzji organu odwoławczego uczestnicy postępowania wnieśli w terminie skargę. Zdaniem składu orzekającego, podejmowane przez wnioskodawców czynności poprzedzające ww. wyrok, w tym odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego, wyraźnie wskazują na ich wiedzę o wydanym pozwoleniu budowlanym Wskazane wyżej okoliczności nie przesądzają o tym, że uczestnicy postępowania zapoznali się z pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. nr [...], jednakowoż dają wystarczające podstawy do tego, aby przyjąć, iż dowiedzieli się o nim najpóźniej w lutym 2009 r. Wobec tego przyjąć trzeba, iż w tym czasie strony dowiedziały się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. Wiedziały bowiem, że zostało wydane pozwolenie budowlane, stanowiące podstawę prowadzenia robót na ich nieruchomości oraz znały organ, który pozwolenie to wydał. Dysponowały zatem informacjami pozwalającymi zidentyfikować decyzję, której im nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Sąd, jak wynika z powyższych rozważań, podzielił zarzuty przedstawiane w skardze dotyczące naruszenia art. 148 § 2 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. oraz 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, uwzględniając wskazane wyżej naruszenia prawa i procesowego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 w zw. z art. 203 pkt. 1 i 212 § 1 p.p.s.a.