II SA/Gl 589/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność uchwały. Rada Gminy C. w dniu dnia [...] r. podjęła uchwałę Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U z 2015, poz. 515 ze zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. w 2016 roku. Pismem z dnia [...] r. organ nadzoru - Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej uchwały. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy C. przyjęła program ochrony nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy w 2016 r., w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, który w ust. 1 stanowi obowiązek określania w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami, a w ust. 2 określa enumeratywnie obligatoryjne elementy takiego programu. Dodatkowo w ust. 5 tego przepisu stwierdzono, że każdy program wskazuje wysokości środków finansowych przeznczonych na realizację tego programu oraz sposoby wydatkowania tych środków. Uwzględniając treść tego przepisu organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała nie spełnia ustawowych wymogów, określonych w przywołanych przepisach, tzn. nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w przepisie. Wobec treści powołanych przepisów nie można wyprowadzić wniosku o fakultatywnym zakresie tej regulacji w odniesieniu do kwestii, które powinny być określona. Zakres swobody rady gminy w tym przypadku nie oznacza, że możliwości odstąpienia od uregulowania spraw, które powinny być określone w programie. W ocenie organu w kwestionowanym Programie nie został ujęte wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 11a ustawy. Brak jest konkretnych regulacji związanych z odławianiem bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3). Wskazano w § 4 pkt 2 Programu jedynie o zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom. Brak jest natomiast istotnych kwestii związanych z odławianiem zwierząt bezdomnych w gminie - stosownie do wymogu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych. Także regulacja dotycząca opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy) jest niewystarczająca. Nie wskazano bowiem jaki podmiot monitorował będzie skupiska kotów, a nadto ograniczono je jedynie do największych skupisk i nie ustalono , w jaki sposób będzie realizowane to zadanie. W myśl art. 11a ust. 2 pkt 4 program opieki na zwierzętami bezdomnymi obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Regulacja zawarta w § 7 ust. 4 Programu powyższej delegacji nie realizuje. Brak jest także konkretnej regulacji związanych z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5). Wskazując podmioty, które realizować będą powyższe zadania, nie wskazano konkretnych działań zmierzających do pozyskania nowych właścicieli. Nie został także wypełniony w pełni obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy. Regulacje dotyczące ślepych miotów z § 7 ust. 6 Programu są zbyt ogólnikowe. W programie powinny być zamieszczone bardziej szczegółowe zapisy, dotyczące np. kto i gdzie może przynieść ślepe mioty i kto i na jakich zasadach dokona ich uśpienia. Dodatkowo z art. 11a ust. 5 wynika, ze przyjęty przez Radę Gminy Program opieki (...) winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. W ocenie organu nadzoru powyższego obowiązku Rada nie wypełniła w całości, określając jedynie wysokość środków finansowych i nie określając sposobu wydatkowania środków. Reasumując Wojewoda stwierdza, że Program opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie może ograniczać się jedynie do lakonicznego wskazania celu samego programu i obszarów działań podejmowanych przez Gminę, musi zawierać treści dotyczące sposobu realizacji każdej z kwestii wskazanych w art. 11 ust. 2 i ust. 5 ustawy. Organ nadzoru zwrócił także uwagę na inne naruszenia prawa zawarte w uchwale. Niezrozumiały jest zapis § 1 ust. 2 Programu w zakresie wyrazu "zrealizowanych". Program nie może bowiem określać zadań zrealizowanych w 2016r. Określone w § 2 Programu cele nie znajdują uzasadnienia w treści art. 11a ustawy. Niezrozumiała jest też regulacja zawarta w § 4 pkt 3 Programu. Z kolei regulacja zawarta w § 5 i § 6 Programu dotycząca prowadzenia działań edukacyjnych wśród mieszkańców Gminy C. w zakresie opieki na zwierzętami i humanitarnego traktowania zwierząt wykraczają poza przyznane radzie kompetencje w art. 11a ust. 2 ustawy. Podobnie regulacja zwarta w § 10 Programu. Kwestie dotyczące współpracy z organizacjami pozarządowymi reguluje rada giny w uchwale podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, stąd nie jest władna Rada Gminy do zamieszczania jej w odrębnej uchwale, w tym przypadku w uchwale podejmowanej na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Nadto określenie w § 8 Programu, iż koordynatorem działań (...) jest pracownik Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy C. jest nie do pogodzenia z treści art. 30 ust/. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego wójt jest wykonawcą uchwał podjętych przez radę gminy, do niego należy również określanie sposobu wykonywania uchwał. Stąd też Rada wskazując koordynatora działań w ramach Programu, przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia oraz wkroczyła w sferę uprawnień Wójta Gminy, co należy uznać za naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina C. wniosła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu powtórzyła zarzuty skargi wskazując, iż stosowanie do treści art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Maja na uwadze powyższy przepis Gmina stwierdziła, iż uwzględnia skargę. Poinformowała jednocześnie, iż rozpoczęto procedurę weryfikacyjną, uwzględniającą zapisy skargi. W przygotowanym przez organ wykonawczy - Wójta Gminy projekcie Nowego Programu zostaną usunięte niepotrzebne elementy, które nie wynikały z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zostaną też doprecyzowane zapisy, które zostały zakwestionowane. Podsumowując Gmina stwierdziła, że wszystkie zarzuty zostaną uwzględnione w przygotowanym nowym projekcie uchwały, która uchyli w całości uchwałę zaskarżoną, czyli wyeliminuje ja w całości z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe wniosek o umorzenie postępowania jest konieczny i uzasadniony. Przygotowywany projekt nowej uchwały uwzględniającej zarzuty skargi Wojewody zostanie przedstawiony Radzie Gminy C. niezwłocznie, po uzyskaniu opinii właściwych organów, a natychmiast po podjęciu, uchwała zostanie przesłana sądowi. Wobec powyższego, mając na uwadze treść art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalsze postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności jest bezprzedmiotowe. Na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymała skargę. Wyjaśniła, że do tej pory nowa uchwała w przedmiotowej sprawie nie została podjęta. Z uzyskanych informacji wynika, że trwają nad nią prace. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Skarga w niniejszym postępowaniu złożona została przez Wojewodę [...] w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem . W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę, że materialnoprawną podstawą przedmiotowej uchwały jest art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Wymieniony przepis zobowiązuje rady gminy, w celu wypełnienia obowiązku określonego w art. 11 ust. 1 tj. zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, do przyjęcia uchwały, corocznie do dnia 31 marca, w sprawie programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 tego przepisu wskazano treść tego programu. Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem organu nadzoru, iż użyte sformułowanie "program obejmuje" wskazuje na konieczność zawarcia wszystkich wymienionych tam elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Ust 2 art. 11a zawiera więc obligatoryjne składniki tego programu. Przepis ten jest więc normą o charakterze iuris cogentis i niespełnienie – tzn. niezawarcie (pominięcie) w programie jakiejkolwiek z przesłanek w nim wymienionych skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Dokonując dokładnej analizy treści załącznika do przedmiotowej uchwały Rady Gminy C. skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił twierdzenie organu nadzoru, iż nie zostały w nim zawarte wszystkie obligatoryjne jego elementy, dokładnie wymienione w treści złożonej skargi. Regulacja przyjęta uchwałą jest nieprecyzyjna, brak jej konkretnych, jednoznacznych zapisów, jest zbyt ogólnikowa i nie spełnia wymagań określonych wymienioną powyżej ustawą. Brak jest konkretnych regulacji związanych z odławianiem bezdomnych zwierząt. Niewystarczająco uregulowana została kwestia opieki na wolno żyjącymi kotami (w tym problem ich dokarmiania i monitorowania - nie wskazano, jaki podmiot będzie monitorował skupiska kotów). Nieprecyzyjne są regulacje dotyczące sterylizacji czy kastracji, poszukiwania nowych właścicieli czy dotyczące usypiania ślepych miotów. Dodać trzeba, że zarzuty te przyjęła jako zasadne sama Gmina C., przyznając w odpowiedzi na skargę, iż podziela w tym zakresie stanowisko Wojewody i uwzględnia skargę w całości. Jednocześnie Gmina dodała, że z uwagi na fakt, iż wszystkie zarzuty skargi zostaną uwzględnione w projekcie nowej uchwały, a nowa uchwała wyeliminuje z obrotu prawnego kwestionowaną uchwałę, niniejsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a zatem uzasadniony i konieczny stał się wniosek o jego umorzenie. Z powyższym stanowiskiem Gminy nie można jednak się zgodzić. Ugruntowane bowiem w orzecznictwie sądowym jest stanowisko, że uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, ponieważ sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy taktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 228/12, Lex nr 1286291 czy z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2964/13, Lex nr 1407612, a także wyrok tego Sądu z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1710/13, Lex nr 1800249). Niezasadny jest zatem wniosek skarżącej Gminy o umorzenie postępowania w trybie art. 161 §1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Abstrahując od tego, że przedmiotowa uchwała nie została jeszcze, jak wynika z informacji pełnomocnika organu nadzoru, uchylona przez Radę Gminy, to podkreślić trzeba, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W świetle art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność uchwały w rozumieniu tej ustawy, nie pokrywa się zaś z wadami kwalifikowanymi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, po analizie art. 91 ust. 4 należy przyjąć, że nie chodzi o rażące naruszenie prawa (wymieniony art. 156 Kodeksu), ale jedynie o istotne naruszenie prawa. Mając jednocześnie na uwadze uregulowanie zawarte w art. 94 ust. 1, a także uwzględniając fakt, iż uchwalany przez gminę program opieki nad zwierzętami bezdomnymi nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, wobec faktu, iż nie upłynął jeszcze rok od dnia podjęcia uchwały (w dniu [...] r..), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.