II SA/Gl 591/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007r. sprawy ze skargi J. S. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją opartą na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...]WINB ) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ( dalej PINB ) z dnia [...]r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia termu organowi. Uchyloną decyzją organ I instancji zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gospodarczą ( mieszkalno – gospodarczego ) realizowanego przez J. i W. S. na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości G. Gmina P.. Decyzja organu II instancji została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania B. i M. S. współwłaścicieli sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...] oraz D. P. i M. D. współwłaścicieli działki nr [...] także sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestorów. Pierwsi zakwestionowali kształt dachu budynku, którego spad został skierowany na ich działkę wykorzystywaną na tym odcinku jako droga dojazdowa do działki budowlanej. Ich zdaniem zatwierdzony przez PINB projekt zamienny nie rozwiązał też sprawy właściwego odprowadzenia wód opadowych na działkę inwestorów oraz legalizował samowolnie zrealizowany zbiornik na nieczystości ciekłe. Podnieśli także, że decyzja organu I instancji nie uwzględnia wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 103/04. D. P. i M. D. zarzucili pominięcie ich przez PINB jako stron postępowania. Podnieśli podobnie jak małżonkowie S. nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach. W ich opinii zatwierdzony projekt zamienny jest niekompletny, bowiem ogranicza się tylko do budynku inwestorów i nie ma mapy z określonymi granicami działki, usytuowania, obrysu i układu budynków, czy sposobu odprowadzania ścieków. Uzasadniając swoją decyzję kasatoryjną [...] WINB podał, że postępowanie w sprawie dotyczy budynku mieszkalno-gospodarczego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami do projektu zatwierdzonego w 1999 r. decyzją Wójta Gminy P., które polegały na zmianie jego usytuowania na działce inwestorów. Odrębnym postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego została objęta zrealizowana przez małżonków S. dobudowa do przedmiotowego obiektu budynku gospodarczego. W postępowaniu dotyczącym tego drugiego obiektu PINB także zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy. Decyzje organów obu instancji zostały jednak uchylone wskazanym już wyrokiem WSA w Gliwicach. W wyroku tym Sąd zalecił organom prowadzącym ponownie postępowanie rozważenie celowości łącznego poprowadzenia obu postępowań, skoro rozbudowywana część budynku gospodarczego jest ściśle powiązana z budynkiem mieszkalno-gospodarczym. Sąd zalecił także wzięcie pod uwagę zagadnienia układu komunikacyjnego ( urządzenia dojść i dojazdów do budynku na działce), jak również przebiegu linii granicznej między działkami nr [...]i [...]ustalonego postanowieniem Sądu Rejonowego w M.. Zdaniem [...]WINB decyzja organu I instancji nie uwzględnia oceny prawnej i wskazań WSA, co do dalszego postępowania, a zatem narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a. ) i kierując się tym ustaleniem wydał opisaną na wstępie decyzję uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W skardze J.W. S. wskazali, że realizowany przez nich budynek mieszkalny jest oddalony o 9,25 m od granicy działki nr [...], a wjazd i dojście, którego braku dopatrzył się [...]WINB w decyzji organu I instancji stanowi właśnie pas gruntu o tej szerokości. Skarżący zakwestionowali także wydanie przez Wójta Gminy P. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], na której podstawie D. P. i M.D. wybudowali zbiornik na ścieki bez pozwolenia na budowę. Podnieśli wreszcie, że także sprawa rozgraniczenia działek nr [...]i [...]rozstrzygnięta postanowieniem SR w M. z dnia [...]r. sygn. akt [...] została uregulowana, albowiem wzdłuż tej granicy wybudowane zostało ogrodzenie z płyt betonowych. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podnieśli, że uchylona zaskarżonym aktem decyzja PINB nie naruszała granicy działki nr [...]. W tej sytuacji, skoro także postępowanie o rozgraniczenie działek nr [...]i [...]zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem domagali się "podtrzymania" przez Sąd decyzji tego organu. Do drugiego pisma procesowego opatrzonego datą [...]r. skarżący dołączyli dwie kopie planów zagospodarowania działki nr [...]z zaznaczonym układem komunikacyjnym wykorzystywanym jak podali od [...] lat. Jeden z tych planów stanowił załącznik do decyzji PINB z dnia [...]r., a drugi załącznik do decyzji tego organu z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana sądowej kontroli decyzja [...]WINB nie narusza prawa, zaś zarzuty zawarte w skardze nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności. Skarżącym przyjdzie wyjaśnić, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w aspekcie jej zgodności z prawem, co wynika z normy zawartej w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ). W sprawie robót budowlanych prowadzonych przez skarżących na działce nr [...] toczyły się przed organami nadzoru budowlanego równolegle dwa postępowania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. Pierwsze z nich dotyczyło budynku mieszkalno-gospodarczego o powierzchni zabudowy [...]m2 i powierzchni użytkowej [...] m2 zrealizowanego w oparciu o decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...]r. nr [...], a drugie rozbudowy tego budynku o część gospodarczą o wymiarach [...]m x [...]m, prowadzonej na podstawie zgłoszenia przyjętego przez Wójta Gminy P. w dniu [...]r. W pierwszym przypadku wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego okazało się konieczne, bowiem decyzją Starosty M. z dnia [...]r. uchylona została w trybie wznowienia postępowania decyzja Wójta Gminy P. z [...]r. udzielająca pozwolenia na budowę i umorzone zostało postępowanie w tej sprawie. Ponadto w toku oględzin okazało się, że przedmiotowy obiekt został usytuowany na działce z odstępstwami od zatwierdzonego projektu, a także z naruszeniem przepisów § 12 ust. 6 obowiązującego w czasie budowy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), gdyż został posadowiony w odległości 0,5 m od działki nr [...], której własność w 2003 r. nabyli B. i M. S.. W stosunku do robót związanych z dobudową do zrealizowanego już budynku mieszkalno – gospodarczego wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego było także konieczne, bowiem do prowadzenia takich robót budowlanych wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czego nie mogło zastąpić zgłoszenie dokonane w trybie art. 30 Prawa budowlanego. Ta ostatnia kwestia przesądzona została w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 103/04, którym uchylone zostały decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji zatwierdzające zamienny projekt budowlany i udzielające pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie o dodatkową część gospodarczą budynku mieszkalno - gospodarczego. We wskazanym wyroku WSA w Gliwicach stwierdził także, że skoro rozbudowana część budynku jest funkcjonalnie powiązana z istniejącym budynkiem to należało przyjąć, że na wynik sprawy mógł mieć wpływ sposób zakończenia postępowania dotyczącego oceny legalności realizacji budynku mieszkalno-gospodarczego. W zamieszczonych zaś – zgodnie z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. – wskazaniach co do dalszego postępowania nakazał rozważenie celowości łącznego prowadzenia obu tych postępowań. Na marginesie wskazać przyjdzie, że w czasie wyrokowania Sąd nie dysponował informacją o wyrugowaniu z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy P. udzielającej pozwolenia na budowę tego ostatniego obiektu. Z sentencji decyzji PINB z dnia [...]r., a zwłaszcza z treści zatwierdzonego tą decyzją projektu zamiennego wynika, że organ ten połączył oba prowadzone postępowania, chociaż nie wskazał na to bezpośrednio w lakonicznym uzasadnieniu. Zatwierdzony projekt zamienny dotyczy bowiem obiektu o powierzchni zabudowy [...]m2 , a zatem większej niż suma powierzchni zabudowy budynku mieszkalno-gospodarczego i dobudowanej do niego dodatkowej części gospodarczej. Wobec tego należy uznać, że zamieszczone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 listopada 2005 r. wskazania, co do dalszego postępowania wiązały zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ orzekający także w kontrolowanej sprawie. We wskazaniach tych WSA podkreślił nie tylko, że zamienny projekt budowlany winien spełniać wymogi wynikające z przepisów prawa, a w szczególności mających odpowiednie zastosowanie do zakresu wprowadzonych zmian przepisów zamieszczonych w art. 35 Prawa budowlanego ( aktualnie przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do projektu zamiennego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine tej ustawy ) oraz przepisów zamieszczonych w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ), lecz także nakazał m.in. sporządzenie projektu zagospodarowania działki na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która winna uwzględniać przebieg linii granicznej między działkami nr [...]i [...]ustalonej prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w M. oraz układ komunikacyjny na działce. Przywołany wyrok stał się prawomocny z dniem [...]r., a odpis uzasadnienia tego wyroku został doręczony [...]WINB w dniu [...]r. Tym samym organ I instancji przed wydaniem swojej decyzji nie mógł się z nim zaznajomić, a co zatem idzie także zastosować do zawartych w nim szczegółowych wskazań. Wobec tego zasadnie orzeczenie to zostało uchylone przez organ II instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia PINB, gdyż jej rozstrzygnięcie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W sytuacji bowiem, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia ( w całości lub w znacznej części ), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. ( Wróbel A. Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego w : M, Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 ). Wydanie w opisanym stanie faktycznym decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 kpa znajduje też oparcie w treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe ( wyr. NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, z.3, poz. 92 ). Wreszcie należy podkreślić, że także naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 kpa, w szczególności zaś obowiązek taki spoczywa na organie odwoławczym w przypadku stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu wobec pominięcia w nim współwłaścicieli działki nr [...] D. P. i M. D., którym bez wątpienia przysługiwał status stron postępowania. Odnosząc się do przesłanego przez skarżących projektu zagospodarowania działki stanowiącej załącznik do decyzji PINB z dnia [...]r. zauważyć należy, że jeżeli sąd administracyjny nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji kasacyjnej, to podczas postępowania sądowego może się toczyć równolegle postępowanie administracyjne w danej sprawie i może się ono zakończyć decyzją ( nawet ostateczną ), zanim zapadnie wyrok przesądzający o losach decyzji kasacyjnej. Jednakże wszystko to, co dzieje się w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, nie może mieć żadnego wpływu na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ( vide : J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, w: OSP z 1998 r. nr 6, poz. 108 ). Dodatkowo zauważyć też należy, że przesłana przez skarżących kopia projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do decyzji PINB z dnia [...]r. podobnie jak i poprzedni projekt nie zawiera informacji o sporządzeniu go na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wobec powyższego skoro zaskarżona decyzja, co do treści zawartego w niej rozstrzygnięcia nie narusza prawa, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.