II SA/Gl 591/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 7 ust. 3 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) w zw. z rozp. Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1299), Rada Gminy P. określiła wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Odpis uchwały doręczono Wojewodzie [...] w dniu [...]r. Pismem z dnia [...] r. organ nadzoru powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, w części określonej w § 1 pkt 4, zaś zaskarżonym rozstrzygnięciem, podjętym w dniu [...]r. z up. Wojewody [...], stwierdzono nieważność tego zapisu jako sprzecznego z art. 7 ust. 3a powołanej ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP. W zakwestionowanym przepisie Rada Gminy P. postanowiła, że przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności jest obowiązany do przekazywania wszystkich odebranych nieczystości do stacji zlewnej. Tymczasem zdaniem organu nadzoru, ustawodawca, kształtując w przepisie art. 7 ust. 3a ustawy, upoważnienie rady do wydania przedmiotowej uchwały, precyzyjnie wskazał kwestie, które pozostawił regulacji organu jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy, w oparciu o ten przepis uprawniona jest do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Oznacza to, że uchwała w sprawie wymagań kierowana jest do podmiotów, które dopiero zamierzają podjąć na danym terenie działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W związku z tym nie może ona formułować dowolnych wymagań, ale tylko takie, które możliwe są przez te podmioty do spełnienia przed uzyskaniem zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jednoznacznie wskazał, że: “określenie innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 3a ustawy. Takie wykroczenie świadczy o wadliwości uchwalonych zapisów uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w tej części" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/G1 355/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi więc o wskazanie wyłącznie takich wymagań, spełnieniem których przedsiębiorca może się wykazać na etapie ubiegania się przez niego o zezwolenie. Tymczasem zakwestionowany przepis § 1 pkt 4 uchwały formułuje wymagania, które nie są możliwe do zweryfikowania na etapie poprzedzającym wydanie zezwolenia - albowiem dotyczą czynności realizowanych przez przedsiębiorcę w trakcie prowadzenia tej działalności. Dotyczy on obowiązku przekazywania wszystkich odebranych nieczystości ciekłych do stacji zlewnej. Tym samym określenie tych wymagań stanowi przekroczenie zakresu ustawowego umocowania, a co za tym idzie pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 3a ustawy. Z uwagi na powyższe stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części Wojewoda uznał za uzasadnione i konieczne. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono w dniu [...] r., zaś pismem nadanym w dniu [...] r. za pośrednictwem organu, Gmina P. działając na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia [...]r., wniosła skargę na akt nadzoru, domagając się jego uchylenia z powodu błędnej wykładni art. 7 ust. 3a ustawy. Skarżąca Gmina zarzuciła, że jej wolą było stworzenie generalnej i abstrakcyjnej normy prawnej, stwarzającej podstawę prawną dla organu wykonawczego do żądania od przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie tego typu działalności odpowiedniego udokumentowania faktu przekazywania nieczystości do stacji zlewnej na etapie ubiegania się o wydanie stosownego zezwolenia, kiedy to możliwa będzie weryfikacja spełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w § 1 pkt 4 uchwały, np. w formie pisemnej umowy lub pisemnego zapewnienia podmiotu prowadzącego zlewnię. Zdaniem Gminy, w przypadku braku stosownego zapisu w przedmiotowej uchwale, zakwestionowanego przez organ nadzoru, brak byłoby na późniejszym etapie, np. po wydaniu stosownego zezwolenia, środków prawnych przymuszających przedsiębiorcę do spełnienia takiego obowiązku. Wreszcie, Gmina podniosła, że w obrocie prawnym funkcjonuje szereg uchwał, zawierających identyczną lub zbliżoną regulację, które nie były zakwestionowane przez organ nadzoru, co wskazuje na niekonsekwencję jego działań. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo wskazano na zróżnicowanie etapu wykonywania samej działalności od etapu uzyskiwania stosownego zezwolenia, w którym podlegają dookreśleniu i sformułowaniu na podstawie obowiązujących przepisów obowiązki przedsiębiorcy (wyrok WSA w Gorzowie z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 535/10). Tymczasem przepis art. 9 ust. 2 ustawy wyposaża gminy w odpowiednie instrumenty do wyegzekwowania tych obowiązków. Wreszcie, zakwestionowany zapis dyskryminuje podmioty, które dopiero ubiegają się o wydanie zezwoleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie zasadnie organ nadzoru działając w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 4 powyższej uchwały, jako wydanego z naruszeniem art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyżej powołanej. Naruszenie prawa, na które wskazał organ nadzoru, miało charakter istotny, co uzasadniało wyeliminowanie wadliwego zapisu z obrotu prawnego, a ponadto, zaskarżony akt wydany został w terminie 30 dni od doręczenia uchwały. Skład orzekający w pełni podzielił stanowisko organu nadzoru, zawarte w zaskarżonym akcie i odpowiedzi na skargę. Z mocy art. 7 ust. 3a ustawy oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, przywołanego przez organ gminy w podstawie prawnej uchwały, organ stanowiący władny jest określić wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie określonej w tym przepisie działalności, m. in. w zakresie miejsca przekazywania nieczystości ciekłych. Tymczasem zakwestionowany zapis § 1 pkt 4 uchwały, nie zawiera określenia miejsca przekazywania nieczystości ciekłych, bowiem nakładał on obowiązek przekazywania wszystkich odebranych nieczystości do stacji zlewnej. Zatem uchwała nie zawiera określenia miejsc przekazywania nieczystości w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców i zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska – zgodnie z wymogami rozp., wydanego z mocy delegacji zawartej w art. 7 ust. 7 ustawy. Zakwestionowany zapis § 1 pkt 4 uchwały, nakłada zaś na przedsiębiorców obowiązki, jakie należy spełnić przy realizacji zadań, wynikających z udzielonego zezwolenia. Co więcej, wbrew stanowisku Gminy, określenie stacji zlewnych winno nastąpić w udzielonym zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych (art. 9 ust. 1a ustawy), zaś z mocy art. 8 ust. 2a ustawy, przedsiębiorca ubiegający się o takie zezwolenie, powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez stację zlewną. Wreszcie, ustawodawca nałożył na podmiot prowadzący działalność określone obowiązki sprawozdawcze (art. 9o ustawy). Oznacza to, że obawy Gminy co do możliwości wyegzekwowania obowiązków od przedsiębiorcy po udzieleniu mu zezwolenia, są nieuzasadnione. Zatem zapis § 1 pkt 4 uchwały, nie tylko wykracza poza regulację ustawową, ale jest zbędny. Obowiązki przedsiębiorcy w tym względzie wynikają bowiem wprost z ustawy, zaś odrębna regulacja zakazuje wprowadzania ścieków do ziemi i wód i przewiduje sankcje z tego tytułu, którą jest też możliwość cofnięcia zezwolenia, wskazana w odpowiedzi na skargę. Jeżeli zaś na etapie ubiegania się o zezwolenie podmiot nie udokumentuje wymogu z art. 8 ust. 2a ustawy, to zachodzi podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też prawnego znaczenia fakt, że w obrocie prawnym funkcjonują akty, zawierające identyczne, czy podobne regulacje. Przedmiotem kontroli sądowej jest bowiem wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze, które odpowiada prawu. Zresztą, upływ terminu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, nie pozbawia organu nadzoru możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wreszcie, odnosząc się do niniejszej sprawy zauważyć przyjdzie, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego § 1 pkt 4 uchwały, rodzi się wątpliwość co do kompletności tego aktu, bowiem brak regulacji co do miejsca przekazywania nieczystości ciekłych, rozumianego jako określenie konkretnych stacji zlewnych, od których podmiot ubiegający się o zezwolenie winien uzyskać zapewnienie gotowości odbioru ścieków, wymagane na gruncie art. 8 ust. 2a ustawy. Jednak kwestia ta wykracza poza ramy niniejszego postępowania, ograniczonego do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. W ramach niniejszej sprawy sąd administracyjny nie jest zaś władny do zbadania zgodności z prawem pozostałych zapisów uchwały, których nie zakwestionował organ nadzoru. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani trybu i terminu wydania zaskarżonego aktu nadzoru, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw