II SA/Gl 592/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Protokolant Starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżąca L. K., powołując się na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o wypłatę wynagrodzenia oraz zwrot poniesionych kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru nad pojazdem marki [...] Nr rej. [...] za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w kwocie brutto [...] zł oraz kosztów usunięcia pojazdu z drogi w kwocie brutto [...] zł. Skarżąca wskazując powyższe kwoty dokonała ich wyliczenia na podstawie Uchwały Rady Powiatu B-L., Nr [...], z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. przyznał skarżącej zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenie za dozór nad przedmiotowym pojazdem za okres od dnia [...] r. do dnia [...]r. w łącznej wysokości [...] zł brutto. W podstawie tego rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.e.a., w związku z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), zwanej dalej p.r.d., oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2011, Nr 46, poz. 237), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że uchwałą z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż nie można uznać za zgodną z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego sytuację, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub podmiot usuwający pojazd z drogi zostanie pozbawiony należności za dozór pojazdu przez okres 6 miesięcy tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela. W świetle podjętej Uchwały jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi. Dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może przedstawić pokwitowania w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. W zakresie przyznania wysokości wynagrodzenia za sprawowanie dozoru, NSA wskazał, że należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 494/10 uwzględniając ww. uchwałę stwierdził, iż opłaty za parkowanie, jakie ustala rada powiatu na podstawie art. 130a p.r.d. odnoszą się do właścicieli (innych niż Skarb Państwa) pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczonych na parkingach w trybie przewidzianym tym przepisem oraz, że opłaty te nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przewidzianych prawem przesłanek. Organ wskazał ponadto, że stosownie do art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. W konsekwencji organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku przez doręczenie dokumentacji wskazującej na poniesienie koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia dozorcy w okresie sprawowania dozoru nad przedmiotowym pojazdem. W uzupełnieniu wniosku, skarżąca doręczyła kalkulację kosztów za przechowywanie i sprawowanie dozoru oraz kserokopię cennika usług. Ponadto do organu wpłynęła dokumentacja dotyczącą poniesionych przez skarżącą wydatków związanych z przetransportowaniem pojazdu z drogi na parking. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż skarżąca dokonując wyliczenia dziennej stawki dobowej nie przedstawiła na poparcie swoich kalkulacji żadnych dokumentów świadczących o wysokości poniesionych kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru nad pojazdem. Ponadto dołączony cennik nie określa okresu obowiązywania zawartych w nim stawek, a ich wysokość w rażący sposób odbiega od średnich stawek dobowych przyjętych na parkingach znajdujących się na obszarze właściwości miejscowej organu. W związku z powyższym organ likwidacyjny uznał za właściwe przyjęcie jako podstawy wyliczenia żądanych kwot dotyczących zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, średniej stawki dobowej wyliczonej w oparciu o stawki obowiązujące w okresie sprawowania dozoru na parkingach znajdujących się w jego obszarze właściwości miejscowej. Ponadto przy ustalaniu średniej stawki dobowej organ uwzględnił stawkę wynikającą z Uchwały Rady Powiatu B-L. z dnia [...]r. W konsekwencji organ przyznał skarżącej zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór nad pojazdem przy zastosowaniu średniej stawki dobowej wykazanej w tabeli, wg wyliczenia: od dnia [...] r. do dnia [...] r., wg stawki [...] zł/dobę brutto = [...] zł; od dnia [...] r. do dnia [...] r., wg stawki [...] zł/dobę brutto = [...] zł; od dnia [...] r. do dnia [...] r., wg stawki [...] zł/dobę brutto = [...] zł; oraz koszt przetransportowania pojazdu: [...] zł brutto. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a., wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i przyznanie jej pierwotnie wnioskowanej kwoty. W uzasadnieniu wskazała, że organ pierwszej instancji nie jest konsekwentny w swych ustaleniach. Przede wszystkim podstawą wyliczenia wynagrodzenia powinna być stawka dobowa. Natomiast wyliczenia tej stawki dokonuje w oparciu o ryczałty miesięczne podmiotów prywatnych, a nie stawki dobowe. Nie kwestionuje wysokości stawki ustalonej przez Radę Powiatu za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ale stawkę tę jedynie dolicza do swoich obliczeń średniej stawki za parkowanie pojazdu, które następuje z mocy umowy stron. Natomiast nie uwzględnia organ faktu zadania publicznego wykonywanego na mocy art. 130 a p.r.d. przez skarżącą. Taki zabieg organu nie może być uzasadniony. Ani art. 102 u.p.e.a., ani żaden inny przepis k.p.a. nie zezwala organowi na samodzielne szacowanie stawki wynagrodzenia. Ponadto skarżąca jest wyznaczoną jednostką, która zaczyna sprawowanie dozoru nad pojazdem na zlecenie właściwego organu Policji - realizując w ten sposób zadanie zlecone z zakresu administracji publicznej. Z wydanego przez organ postanowienia nie wynika natomiast czy organ uwzględniając parkingi, których stawki zostały uwzględnione przy szacowaniu wynagrodzenia badał równocześnie, czy te parkingi spełniają warunki wymienione wyżej, czy posiadają opinię właściwego komendanta Policji, czy posiadają określoną ilość miejsc do parkowania i wymagany monitoring. Skarżąca ustalając nadto wysokość wynagrodzenia powołała się na wysokość opłat ustalonych przez Radę Powiatu, ponieważ stawki tych opłat odnoszą się właśnie do sprawowanego dozoru na podstawie art. 130 a p.r.d., uwzględniające podwyższone koszty prowadzenia tego dozoru oraz inne trudy związane z prowadzeniem takiego dozoru. Rozpoznając to zażalenie, Dyrektor Izby Skarbowej w K., zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie wskazał, że zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia, do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 u.p.e.a. Art. 102 § 2 tej ustawy stanowi, iż organ likwidacyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Zwrot ten powinien nastąpić w momencie wykazania przez przechowawcę koniecznych wydatków i wynagrodzenia, poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Z kolei organ orzekający w sprawie, po otrzymaniu takiego żądania, jeżeli nie zgadza się z przedstawionym przez prowadzącego parking wyliczeniem, jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W toku postępowania skarżąca przesłała jedynie cennik usług oraz ogólną kalkulację kosztów przechowywania i dozorowania pojazdów na parkingu strzeżonym, nie przedstawiając żadnych dowodów na poparcie wykazanych kwot. Powyższe spowodowało, że organ został zmuszony samodzielnie dokonać ustaleń i wyliczenia koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu. Żaden przepis u.p.e.a. nie określa jak należy ustalić przedmiotowe należności. W powoływanej już uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została zawarta odpowiedź na pytanie w jaki sposób należy obliczyć te stawki. Nie ulega jednak wątpliwości, że należności te winny odpowiadać rzeczywistym i koniecznym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na dozorowanie konkretnego pojazdu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór. Organ odwoławczy wskazał nadto, że parkingi przyjęte do analizy porównawczej spełniały niezbędne kryteria wymagane do parkowania i dozoru pojazdów, a warunki związane z dozorem w tych jednostkach parkingowych są zbliżone. W konsekwencji, organ pierwszej instancji poprawnie wyliczył kwoty, które przyznał skarżącej w wysokości średniej ceny abonamentu dobowego brutto ustalonego przez organ. Odnosząc się do żądania strony w sprawie wypowiedzenia się w zakresie prawidłowej stawki VAT, organ odwoławczy zauważył, iż kwestia ta nie była przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Ponadto, właściwym organem dla dokonywania interpretacji prawa podatkowego jest Minister Finansów. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. i wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, iż nie zgadza się w części z treścią rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że w przypadku spraw dotyczących przyznania wynagrodzenia za dozór i przechowanie pojazdów, które są przechowywane na parkingu przechowawcy na zlecenie Policji zgodnie z art. 130a p.r.d., działanie organu nie może się sprowadzać do dokonywania własnych wyliczeń, tworzenia "taryfy" w oparciu o ceny wybranych przedsiębiorców prowadzących parkingi. Pomimo wyraźnej wskazówki płynącej z uchwały NSA, iż okoliczności związane z trudami i kosztami prowadzenia parkingów przechowujących pojazdy zatrzymane na postawie prawa o ruchu drogowym uwzględnia rada powiatu przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 p.r.d., organ ten fakt ignoruje. Opłaty te zaś mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie. Nadto rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków za dozór i przechowywanie nie mogą mieć charakteru uznaniowego, bo przepis prawa na to nie zezwala. Natomiast organ dokonał szacowania, to jest przyznania wynagrodzenia według swojego uznania, powołując się na średnie ceny abonamentu dobowego na innych parkingach. Przyjęcie przez organy, iż taryfa ustalona przez Radę Powiatu nie dotyczy pojazdów, które są przechowywane na zlecenie Policji, nie ma oparcia w żadnym przepisie prawnym. Nie ma podstaw do rozróżniania pomiędzy sytuacją, w której właściciel zatrzymanego pojazdu w końcu go odbiera, a sytuacją, gdy własność tego pojazdu przechodzi na Skarb Państwa. Powyższe stanowisko wynika z roli przechowawcy, jaką przypisuje mu prawo cywilne. Nie ma również podstaw do kwestionowania wysokości stawek ustalonych przez Radę Powiatu jako nadmiernie wygórowanych za świadczenie dozoru (przechowywania) pojazdu, gdyż organ ten stanowiący władzę publiczną nie jest przedsiębiorcą nastawionym na osiągnięcie zysku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem procesowym z dnia [...] r., wniesionym już po zamknięciu rozprawy, pełnomocnik skarżącej zarzuciła organom brak ustalenia pojęcia "konieczne wydatki", o których mowa w art. 102 u.p.e.a., dowolność ustalania wynagrodzenia za dozór i zwrot koniecznych wydatków, nieuwzględnienie cywilnego charakteru wynagrodzenia za dozór. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nabycie przez Skarb Państwa własności przedmiotowego pojazdu nastąpiło w trybie art. 130a p.r.d. Konsekwencją tego jest fakt, że organem egzekucyjnym był Naczelnik Urzędu Skarbowego, a zatem organ ten jest właściwy do orzekania w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu, mimo zmiany stanu prawnego, dokonanego ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) w zakresie właściwości organów egzekucyjnych. Ustawa nowelizująca nie przewiduje bowiem w tym wypadku właściwości starosty, a jedynie reguluje tryb postępowania z pojazdami, wobec których do dnia 4 września 2010 r. nie zostało orzeczone o przepadku pojazdu, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie przyznające skarżącej zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu za okres sprzed przejścia własności tego samochodu na rzecz Skarbu Państwa w kwocie niższej niż żądana we wniosku. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż stosownie do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa sądów administracyjnych, w myśl art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Wykładnia językowa tego przepisu daje podstawę do wyprowadzenia wniosku, że zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. To na dozorcy ciąży zatem obowiązek wykazania owych poniesionych kosztów. Jeśli zaś, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, dozorca nie wskazał jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodu, nie przedstawił stosownych dokumentów, ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia (na wezwanie organu skarżąca przesłała jedynie cennik usług oraz ogólną kalkulację kosztów przechowywania i dozorowania pojazdów na parkingu strzeżonym, nie przedstawiając żadnych dowodów na poparcie wykazanych kwot), to wówczas stosownych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego winien dokonać organ. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ani art. 102 § 2 u.p.e.a., ani żaden inny przepis powołanej ustawy nie określa w sposób jednoznaczny jak należy ustalić przedmiotową należność. Sposobu obliczenia stawek za okres wykonywania dozoru i kosztów związanych z wykonywaniem dozoru nie przesądziła także uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 (por w tej mierze szerzej np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 464/10). Nie ulega natomiast wątpliwości, że należność ta winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu (por. wyrok NSA z dn. 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1399/08). To, iż przepisy nie narzucają organowi metod ustalania wysokości należności, którą winien przyznać dozorcy, w sytuacji w której kosztów tych nie wykazał prowadzący parking, nie oznacza jednak, że organ ma w tym zakresie pełną swobodę i należności może wyliczać dowolnie. Metody zastosowane przez organ muszą bowiem być dobrane w sposób racjonalny, a prawidłowość ich doboru i poprawność zastosowania muszą zostać w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnione. Wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie wymogów tych nie spełnia. Znajduje się w nim wprawdzie obrazująca wyliczenie tabela, jednak zarówno część wprowadzonych do niej danych, jak też sposób przeprowadzania obliczeń nie zostały w żaden sposób uzasadnione, a tym samym Sąd nie jest w stanie skontrolować i ocenić prawidłowości dokonanych wyliczeń. Wskazać w tym miejscu należy, że organ pierwszej instancji dla celów porównawczych przyjął miesięczne stawki abonamentowe obowiązujące w okresie, za który strona zgłasza roszczenia na trzech innych parkingach: "A" Sp. o.o., "B" E. C. i "C". Notabene nie jest jasnym, dlaczego akurat te trzy parkingi organ uznał za najbardziej miarodajne do dokonywania dalszych wyliczeń, zwłaszcza, że położone są nie w C., gdzie usytuowany jest parking skarżącej lecz w T. Nadto w odróżnieniu od pozostałych dwóch parkingów ("B" E. C. i "C"), które podały konkretne stawki opłat abonamentowych, "A" Sp. z o.o. podała tzw. widełki wskazując, iż w roku [...] stawki te wynosiły od [...] do [...] zł, a w roku [...] od [...] do [...], nie wskazując jednocześnie przez jaką część roku, która kwota była obowiązującą. Pomimo tej niejasności organ nie wezwał do bliższych wyjaśnień i z nieznanych przyczyn uznał, że z wskazanej jako dolna i górna granica widełek stawki należy wyprowadzić średnią, taka bowiem wartość znalazła się w tabeli. Następnie organ pierwszej instancji zsumował ceny miesięcznych abonamentów na poszczególnych parkingach w poszczególnych okresach czasu i wyliczył średnią cenę miesięcznego abonamentu stosowanego na wskazanych wyżej parkingach w latach [...] i [...]. Kolejnym etapem obliczeń było dokonanie przez organ, za pomocą dzielenia przez 30, wyliczenia stawki dobowej. Przyczyny, dla których organ wezwał dozorców do wskazania nie stawek dobowych lecz miesięcznych, a następnie samodzielnie wyprowadził z nich hipotetyczne stawki dobowe, pomimo że o ile stawki takie wówczas również na parkingach funkcjonowały to mogły być ustalane w sposób zgoła odmienny - nie zostały przez organ ujawnione. W konsekwencji niejasnym jest, czy intencją organu było oparcie się na stosowanych na innych parkingach abonamentach miesięcznych, czy stawkach dobowych. Z nieznanych przyczyn do wyliczonej w taki sposób "hipotetycznej" stawki dobowej organ dodał następnie cenę dobowego abonamentu ustaloną w uchwale Rady Powiatu B-L., po czym wyliczył z sumy kolejną średnią, przyjmując ją, nadal bez wyjaśnienia, jako bazę do wyliczenia przysługujących skarżącej należności. Uzasadnienia doboru przyjętych do wyliczeń danych i przyjętej metody wyliczenia brak również w zaskarżonym postanowieniu. Wskazane wątpliwości uniemożliwiają Sądowi kontrolę prawidłowości wydanych przez organy rozstrzygnięć, a w konsekwencji obydwa wydane w sprawie postanowienia musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 240,00 zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), a także kwotę 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. W ramach ponownego postępowania organ powtórnie rozważy prawne i faktyczne okoliczności sprawy, przyjmie stosowną do okoliczności metodę wyliczeń przysługujących skarżącej kwot, a przyjęte ustalenia i wnioski należycie uzasadni. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl