II SA/Gl 593/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Miasta T. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla obszaru Gminy T. Uchwała ta, jak wskazała Rada, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 z późn. zm.) na wniosek Przedsiębiorstwa A w T., po pozytywnym zaopiniowaniu wniosku przez Komisję Infrastruktury Miejskiej i Ochrony Środowiska. Wojewoda Ś., skargą z dnia [...] roku na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, zarzucając konkretnie wskazanym w skardze postanowieniom uchwały sprzeczność z przepisami prawa, a to przepisami: ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26, poz. 257) i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). W uzasadnieniu organ nadzoru wywodził, że skoro zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to jest prawem miejscowym, a powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje radę do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych. Wojewoda stwierdził również, że w przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewoda Ś. za sprzeczne z prawem uznał w skardze szereg ustaleń uchwały (wskazano konkretne §§ regulaminu) jako powtarzające zapisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 256, poz. 257) lub też modyfikujące zapisy powołanych norm. Wskazał organ nadzoru także, że postanowienia § 12 ust. 5, § 13 ust. 4, § 26 ust. 7, § 30 ust. 5 i 7 oraz § 48 regulaminu przekraczają ustawową delegację, co w przypadku aktów prawa miejscowego również stanowi istotne naruszenie prawa. Z kolei § 44 ust. 2 regulaminu jest w ocenie organu nadzoru niezgodny z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta T.wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przyznał wprawdzie, że wskazane przez organ nadzoru postanowienia zaskarżonej uchwały zawierają w szeregu przypadkach powtórzenia przepisów ustawy, jednakże nie zgodził się z twierdzeniem, jakoby taki stan rzeczy mógł zostać zakwalifikowany jako sprzeczny z prawem. Wskazał dalej, że "sprzeczność", o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej oznacza brak zgodności z ustawą. W związku z tym nieważność uchwały organu gminy ma miejsce tylko wówczas, gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Organ gminy zwrócił także uwagę, że z punktu widzenia odbiorców usług korzystniejsze jest wcielenie pewnych zapisów ustawy do regulaminu, gdyż jest on wówczas czytelniejszy i nie wymaga dodatkowego poszukiwania zapisów ustawy. Wymieniono także przykładowo akty prawne - rozporządzenia (nie pozostające w związku z zaskarżoną uchwałą), w których występuje podobna sytuacja do tej, jaka stanowi podstawę zaskarżenia w niniejszej sprawie. Na rozprawie w dniu 18 października 2006 roku pełnomocnik Wojewody Ś. cofnął skargę w części dotyczącej § 1 i § 2 regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddany został akt prawa miejscowego ustanowiony zaskarżoną uchwałą Rady Miasta T. Pomimo, iż skarżący organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie co do części, to Sąd nie będąc związany granicami skargi, dopatrzył się takiego naruszenia przepisów prawa materialnego, które uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przechodząc zatem do oceny kontrolowanego aktu zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Według art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków "Rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków", zwany regulaminem obowiązującym na obszarze gminy. Artykuł 19 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na ten bezwzględnie obowiązujący charakter organ stanowiący gminy, podejmujący uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmują uchwałę) w kwestiach – uznanych przez ustawodawcę – za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że Rada Miasta T. podejmując zaskarżoną uchwałę zobowiązana była z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. – będącym normą iuris cogentis – elementów, a z drugiej nie była uprawniona do zamieszczenia w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym, niezgodnych z tą ustawą lub stanowiących powtórzenie przepisów ustawy i innych aktów prawa. Na takim – w zasadzie jednolitym stanowisku – staje orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok z 19.08.2002 r. – SA/Ka 508/02; wyrok z 30.01.2003 r. II SA/Ka 1831/02, SA/WR 1179/98 – OSS 2000/1/17). Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skład orzekający dokonując analizy treści zaskarżonego aktu stanął na stanowisku, iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą nie określa tego minimalnego poziomu usług. W rozdziale II regulaminu zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" wprowadzono w tym zakresie normę odsyłającą do zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z regulującego powyższą materię § 3 ust. 5 regulaminu wynika, że "minimalny poziom usług" w zakresie charakteryzującym ich poziom, poza ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r., regulować będą indywidualne decyzje administracyjne, co jest równocześnie niedopuszczalną subdelegacją uprawnień prawotwórczych rady na organy właściwe do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., a nadto uchwała doprowadziła do niedopuszczalnego przeniesienia uprawnień prawotwórczych, to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem, a sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 p.s.a. stwierdzenie jej nieważności. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na skutek istotnego naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zbędną stała się ocena Sądu co do poszczególnych wskazanych przez organ nadzoru naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Ocena ta bowiem mogła zmierzać jedynie do wyeliminowania z aktu, którego nieważność Sąd stwierdził w całości, poszczególnych jego ustaleń. W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 ppsa) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. OPS 1/00, o NSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.