II SA/Gl 597/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Skoczowie z dnia 27 maja 2010 r. nr XLV/549/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą z dnia 27 maja 2010 r. nr XLV/549/2010 Rada Miejska Skoczowa działając na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stwierdzając zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skoczów, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu sołectwa Pogórze (rejon DPS). Powyższa uchwała została przedłożona Wojewodzie Śląskiemu w dniu 1 czerwca 2010 r. oraz opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. z dnia 17 sierpnia 2010 r. Nr 155, poz. 2551. W dniu 15 lipca 2011 r. Wojewoda Śląski wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez brak zgodności planu z wiążącymi ustaleniami studium, przyjętego uchwałą nr XLIV/562/2006 z dnia 28 września 2006 r. Wg postanowień przedmiotowego planu, objęte nim tereny o symbolach Z1PU oraz Z2PU – zabudowa produkcyjno-usługowa, zlokalizowane zostały na obszarze, który w studium przeznaczono pod pozaprzemysłową działalność gospodarczą oraz zabudowę usługową z wydzieloną zielenią. Zdaniem Wojewody, w takim przypadku przeznaczenie w planie powyższych terenów, pod zabudowę usługową należy uznać za dozwolone, natomiast niedopuszczalna jest lokalizacja produkcji na wskazanym obszarze. Stąd też, zdaniem Wojewody wbrew zawartemu w uchwale stwierdzeniu Rady Gminy o zgodności planu z ustaleniami studium, narusza ona zasady sporządzania planu, co skutkuje jej nieważnością w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Skoczowa wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że przyjęta zaskarżoną uchwałą zmiana planu miała na celu usankcjonowanie istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Na tym obszarze istniał bowiem od dawna zakład produkcyjny o małej uciążliwości i wprowadzenie do ustaleń planu oprócz dopuszczalnej funkcji usługowej także funkcji przemysłowej, miało umożliwić przeprowadzenie niezbędnych prac remontowo-modernizacyjnych. Podano też, że obecne studium z 2006 r. jest zmianą studium z 1999 r. o dużym stopniu ogólności i z uwagi na jego skalę 1 : 10000, nie dokonano zaznaczenia stanu faktycznego i szczegółowego rozdzielenia funkcji. Stąd też obecnie opracowane jest nowe studium, w którym różne funkcje zostaną uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co z mocy art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje jej nieważność w całości. Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej ustawy). Zasadnie wskazał zaś Wojewoda Śląski, że aczkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 powołanej ustawy). Jak wynika z wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skoczów, przyjętego uchwałą Rady Gminy Skoczów z dnia 28 września 2006 r. nr XLIV/562/2006, zamieszczonego na części graficznej zaskarżonej uchwały, obszar objęty planem wg ustaleń studium stanowi częściowo pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej (zaznaczone kolorem niebieskim), a częściowo tereny usługowe na działkach z wydzieloną zielenią (kolor jasnozielony w czerwonym obramowaniu). Część tekstowa studium (znajdująca się w aktach tut. Sądu II SA/GL 594/11), nie zawiera żadnych objaśnień co do rozumienia pojęcia "pozaprzemysłowa działalność gospodarcza". W dziale III. 4.2. Przemysł i drobna wytwórczość, wymieniono zakłady przemysłowe na obszarze M i wskazano rodzaj ich produkcji, stwierdzając że dalszy rozwój przemysłu powinien ograniczyć się do adaptacji istniejących zakładów, zmierzając głównie do zmiany technologii na mniej uciążliwą lub zmianę lokalizacji (vide: str. 18-19 części tekstowej studium). Jednocześnie wskazać przyjdzie, że w części graficznej studium dla jednostki Podgórze (M), wskazano również tereny przemysłowe. W studium w ogóle nie posłużono się zaś pojęciem "tereny produkcyjne". W związku z tym rozważenia wymagała kwestia, czy użyte w studium określenie "przemysł" należy utożsamiać z produkcją. Zdaniem składu orzekającego, mając na uwadze potoczne rozumienie tych pojęć, przyjąć należy, że przemysł jest rodzajem produkcji, charakteryzującym się dużą skalą działalności wytwórczej (vide: Słownik Języka Polskiego pod red. prof. Mieczysława Szymczaka, tom drugi L-P, Wydawnictwo Naukowe PWN, Nowa encyklopedia powszechna PWN, tom 5, pod red. Barbary Petrozolin-Skowrońskiej, W-wa 1997). Przy takim rozróżnieniu pojęć można wywodzić, że o ile tereny oznaczone w studium jako przemysłowe, przeznaczone pod działalność produkcyjną w dużych rozmiarach, to pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej wyznaczono do prowadzenia działalności produkcyjnej (wytwórczej) w mniejszych rozmiarach co jest typowe dla rzemiosła. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej nie stanowią terenów usługowych, skoro tego rodzaju działalność gospodarczą (usługi o różnych profilach) zaznaczono na załączniku graficznym odrębnie jako: - śródmiejskie tereny usługowo-mieszkaniowe, - tereny usługowe o skoncentrowanym charakterze, - tereny usługowe na działkach z wydzieloną zielenią, - tereny obsługi turystycznej. Mając zatem na uwadze zakres pojęć, zastosowanych w części graficznej (legendzie mapy studium), skład orzekający doszedł do przekonania, że pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej przeznaczono pod produkcję w mniejszej skali, co nie może stanowić o braku zgodności z ustaleniami planu dla części objętego nim obszaru, oznaczonego symbolami Z1PU i Z2PU z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę produkcyjno-usługową, a to z uwagi na wprowadzone dla tego terenu ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Mianowicie, zgodnie z postanowieniami § 5 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 planu, na terenach tych obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, dopuszcza się zaś co prawda przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, lecz uciążliwość dla środowiska powodowana przez hałas oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby nie może przekraczać wartości dopuszczalnych poziomów poza terenem, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny. W konsekwencji, tak sformułowane zakazy i ograniczenia działalności produkcyjnej i usługowej, wykluczają możliwość prowadzenia działalności wytwórczej w dużych rozmiarach, a więc na skalę przemysłową, zwłaszcza że cały obszar objęty planem ma powierzchnię zaledwie około 2 ha (vide: str. 5 prognozy oddziaływania na środowisko). Jednak powyższe stwierdzenia odnoszą się do części obszaru objętego planu, której nie sposób wydzielić w jednoznaczny sposób. Natomiast pozostałe części terenu objętego symbolami planu Z1PU i Z2PU, wg studium przeznaczono pod innego rodzaju działalność, niż produkcyjną. Na wyrysie ze studium zamieszczonym na mapie przedmiotowego planu, kolorem zielonym oznaczono tereny usługowe na działkach z wydzieloną zielenią. Zdaniem sądu administracyjnego, oczywista jest więc niezgodność planu z ustaleniami studium dla części obydwu jednostek planu. Nie sposób przyjąć, że na terenach usługowych dopuszczalne jest prowadzenie działalności produkcyjno-usługowej. Produkcja ma bowiem na celu wytworzenie określonych dóbr materialnych i niewątpliwie usługi nie mieszczą się w tym zakresie pojęciowym. Co więcej, mając na uwadze legendę części graficznej studium, dołączoną do akt tyt. Sądu II SA/GL 594/11 oraz treść prognozy oddziaływania na środowisko, należy wyrazić wątpliwość co do przeznaczenia przedmiotowego terenu w studium. Mianowicie, na str. 9 prognozy podano, że obszar objęty zmianą planu jest położony w obrębie terenów zakwalifikowanych do kategorii obsługi turystycznej (w części zachodniej) i terenów pozaprzemysłowej działalności gospodarczej (w części wschodniej). Jak już wyżej podano, w części graficznej studium posłużono się różnymi odcieniami zieleni, z tym że kolorem jasnozielonym w czerwonym obramowaniu zaznaczono właśnie tereny obsługi turystycznej. Tereny usługowe na działkach z wydzieloną zielenią w studium oznaczono zaś kolorem ciemnozielonym w czerwonym obramowaniu. Zachodzi więc wątpliwość co do zgodności wyrysu ze studium, zamieszczonego na części graficznej planu z mapą studium – w przypadku obszaru, położonego w części zachodniej obydwu jednostek planu. Jednak kwestia ta nie jest istotna, bowiem w każdym wypadku brak jest zgodności ustaleń planu, przewidującego działalność produkcyjno-usługową na terenach przeznaczonych w studium niewątpliwie na inne cele, niż produkcyjne, czy to usługowe, czy to obsługi turystycznej. Niezgodność ta dotyczy zaś części zachodniej obydwu jednostek planu, a więc zarówno terenu o symbolu Z1PU, jak i symbolu Z2PU, co musiało prowadzić do uwzględnienia skargi w całości. Nie sposób bowiem podzielić argumentacji Gminy, że potrzeby podmiotu gospodarczego mogły doprowadzić do zmiany planu na tym terenie bez uprzedniej zmiany studium. Co prawda, z treści odpowiedzi na skargę wynika, że Gmina Skoczów wdrożyła procedurę zmiany studium, lecz dla oceny legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego miarodajny jest stan prawny w dacie podjęcia uchwały. Późniejsza zmiana studium nie może więc sanować wadliwości planu, polegającego na niezgodności z przeznaczeniem terenu, wskazanym w obowiązującym w dniu uchwalenia planu studium. Zdaniem sądu administracyjnego skala mapy studium (1 : 10000), nie uniemożliwia też ustalenia przeznaczenia terenu w studium. Dokument ten dzieli bowiem w linii prostej obszar, objęty kwestionowaną uchwałą na tereny o różnym przeznaczeniu, podczas gdy objęte planem jednostki Z1PU i Z2PU, dzielą obszar planu wg nieregularnej linii, w ten sposób, że obszary te "zachodzą" na siebie i obie jednostki planu usytuowane są zarówno na terenach pozaprzemysłowej działalności gospodarczej, jak i terenach usługowych z wydzieloną zielenią (bądź też terenach obsługi turystycznej). W konsekwencji, niezgodność planu z ustaleniami obowiązującego w dacie podjęcia uchwały studium, musiała skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w całości z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Upływ roku od podjęcia uchwały nie stanowił przeszkody do orzeczenia o nieważności uchwały, jako że stanowi ona akt prawa miejscowego, jednak fakt wejścia w życie aktu wykluczał prawną możliwość stwierdzenia niewykonalności uchwały w trybie art. 152 tej ustawy. Dopiero uprawomocnienie się niniejszego wyroku prowadzić może zatem do wyeliminowania aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego.