II SA/Gl 598/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Gminy Z. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała, jak wskazała Rada, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 z zm.). Wojewoda Ś. pismem z dnia [...] r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę na powyższą uchwałę. Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Z. w części określonej w: - § 1, jako sprzeczny z art. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej ustawą, - § 2, jako sprzeczny z art. 1 ustawy, - § 6 ust. 1 pkt 2, jako sprzeczny z art. 5 ust. 1 ustawy, - § 6 ust. 1 pkt 4, jako sprzeczny z art. 15 ust. 3 ustawy, - § 6 ust. 1 pkt 5b w zakresie słów "jednakże w przypadku stwierdzenia prawidłowego funkcjonowania wodomierzy koszty kontroli i ekspertyzy ponosi odbiorca" oraz § 29 zd. 4, jako sprzeczny z § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 26, poz. 259), zwanego dalej rozporządzeniem, - § 6 ust. 1 pkt 11, § 7 ust. 1 pkt 10, pkt 14 w zakresie słów "a kosztami obciążyć odbiorcę", § 7 ust. 3, § 12 ust. 2, a w konsekwencji także ust. 3 w zakresie w jakim odwołuje się do tego przepisu, § 12 ust. 4 zdanie drugie, § 20 ust. 2 i ust. 3 zdanie drugie, § 21 ust. 6, § 34 ust. 3 i 4, § 39 ust. 5 w zakresie dotyczącym przedsiębiorstwa, jako sprzeczny z art. 19 ust. 2 ustawy, - § 17 ust. 6, jako sprzeczny z art. 24 ust. 9 ustawy, - § 19, jako sprzeczny z art. 22 ustawy, - § 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5, jako sprzeczny z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu organ nadzoru podkreślił, że zaskarżony akt stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia, a powszechnie obowiązujący charakter zawartych w nim norm, zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych. Wojewoda stwierdził, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że organy te mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Rada Gminy Z. wniosła o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej i umorzenie postępowania podając, iż zarzuty organu nadzoru zostały w całości uznane przez organ samorządu terytorialnego, a Rada Gminy Z. na sesji w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w której to uchwale uwzględniono wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Ponadto w uchwale tej umieszczono zapis o utracie mocy prawnej zaskarżonej uchwały to jest uchwały nr [...] (dołączono do odpowiedzi na skargę uchwałę nr [...]). Wojewoda Ś., po doręczeniu mu odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] roku podtrzymał skargę. Podał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 11 kwietnia 2006 r. nr 45, poz. 1294, co oznacza, że obowiązuje ona i wywołuje określone skutki prawne. Natomiast uchwała nr [...] nie została dotychczas opublikowana, a zatem nie nabyła mocy obowiązującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy stwierdzić, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez ten sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (uchwała TK z 14.09.1994 r., Dz. U. z 1994 r. nr 104, poz. 527). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd doszedł do wniosku, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem bowiem w sposób istotny narusza art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 z zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Według art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków "Rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków "zwany regulaminem". Artykuł 19 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na ten bezwzględnie obowiązujący charakter organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego w oparciu o które podejmuje uchwałę w kwestiach – uznanych przez ustawodawcę – za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że Rada Gminy w Z. podejmując zaskarżoną uchwałę zobowiązana była z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. – będącym normą iuris cogentis – elementów, a z drugiej strony nie była uprawniona do zamieszczania w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym, niezgodnych z tą ustawą lub stanowiących powtórzenie przepisów innych obowiązujących aktów prawnych to jest ustaw i wydanych na ich podstawie rozporządzeń. Na takim – w zasadzie jednolitym stanowisku – staje orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok z 19.08.2002 r. – SA/Ka 508/02; wyrok z 30.01.2003 r. II SA/Ka 1831/02; SA/Wr 1179/98 – OSS 2000/1/17). Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W poddanej kontroli Sądu uchwale Rady Gminy Z. znajduje się rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody lub odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujących jego utrzymanie". W § 5 pkt 2 zawartym w rozdziale II Rada zawarła zapis "wskaźniki charakteryzujące poziom usług inne niż te, które są określone w przepisach ustawy oraz w pozwoleniu wodnoprawnym, określa zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę udzielone przedsiębiorstwu". W ocenie składu orzekającego powyższy zapis świadczy o nie określeniu w uchwale minimalnego poziomu usług, bowiem cytowany § 5 pkt 2 w zakresie wskaźników charakteryzujących poziom usług stanowi normę odsyłającą do zapisów samej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., pozwolenia wodnoprawnego oraz zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że wskaźniki poziomu usług, poza ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r., regulować będą indywidualne decyzje administracyjne, a nie określa ich uchwała. Takie postanowienia § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowią niedopuszczalną subdelegację uprawnień prawotwórczych rady na organy właściwe do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej i równocześnie nie wyczerpanie przez Radę Gminy Z. w zaskarżonej uchwale zakresu upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 ustawy. Nie wyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego, w oparciu o które podjęto zaskarżoną uchwałę oraz niedopuszczalne przeniesienie uprawnień prawotwórczych przesądza o sprzeczności całej uchwały z prawem, przy czym sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy Z. Sąd nie wstrzymał jej wykonania, gdyż jako akt prawa miejscowego uchwała ta weszła w życie (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15.05.2000 r., OPS 1/10, ONSA 2000, nr 4, poz. 134). Wobec stwierdzenia nieważności całej uchwały nieuzasadniona stała się ocena Sądu pozostałych – wskazanych przez organ nadzoru – naruszeń prawa dokonanych zaskarżoną uchwałą. Ocena ta bowiem mogła skutkować jedynie wyeliminowanie z aktu, którego nieważność Sąd stwierdził w całości, poszczególnych ustaleń. SW