II SA/Gl 600/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu na skutek wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] ustalającą na wniosek J. S. i N. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń na parterze budynku jednorodzinnego na gabinet stomatologiczny oraz w drugim etapie rozbudowy (dobudowy) budynku o dwa gabinety przy ul. [...] w K. Na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik L. H. pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. złożyła, za pośrednictwem organu odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zawarty został także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wykonanie zaskarżonej decyzji, która stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę, może rodzić trudne do odwrócenia skutki w postaci rozpoczęcia inwestycji potencjalnie niespełniającej waruków przewidzianych w prawie, w tym także o parametrach w zakresie intensywności zabudowy niezgodnych z parametrami zabudowy powłożonej w sądziedźtwie. Zdaniem autora wniosku, powyższa sytuacja może mieć miejsce, gdyż organ zobowiązany jest udzielić pozwolenia na budowę, jeśli przedstawiony projekt budowlany będzie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagaspodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, przy czym do wydania tej decyzji zakreślony jest termin 65 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie pełnomocnika powyższe skutkować może tym, że nawet w przypadku uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, na jej podstawie może zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz rozpoczęte prace budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając przedmiotowy wniosek zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej "p.p.s.a.", wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże sąd może na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności jeżeli zaistnieją szczególne okoliczności uzasadniające takie orzeczenie, tj. gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uwzględnienie wniosku o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., jest zatem uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że spełniona została któraś z określonych powyżej przesłanek (okoliczności faktycznych o charakterze nadzwyczajnym). Okoliczności te Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu, mogą dotykać w takim samym wnioskodawcę, inwestora, czy też pozostałe strony tego postępowania. Jak wynika z brzmienia przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca co prawda nie nałożył na stronę skarżącą obowiązku wykazania, że zachodzą przewidziane nim przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu, to jednakże uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą podstaw złożonego wniosku powinno być rozpatrywane w kategoriach podejmowania działań we własnym procesowym interesie. Z kolei, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05 w razie złożenia wniosku o wstrzymanie rzeczą Sądu jest zbadać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu, bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Tak więc biorąc w pierwszej kolejności pod rozwagę w rozpoznawanej sprawie okoliczności badane z urzędu, a w szczególności uwzględniając charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, iż instytucja wstrzymania wykonania odnosi się jedynie do takich zaskarżonych aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nakazują stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku lub dokonanie określonej czynności podlegającej wyegzekwowaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. "Nie rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, lecz jedynie to, czy nadaje się on do wykonania i wymaga wykonania (tj. korzysta z przymiotu wykonalności) przesądza o możliwości przyznania ochrony przewidzianej w art. 40 ust. 1 ustawy o NSA" (vide: glosa Z. Kmieciaka do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96-OSP 1998/3/54). Sąd podzielił ugruntowany już w orzecznictwie i literaturze pogląd, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia i realizacji inwestycji, a stanowi jedynie jedną z przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja w tym zakresie stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Dopiero ostateczne pozwolenie stanowić będzie o możliwości podjęcia objętej nim inwestycji. W wyniku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu nie może zatem dojść do realizacji zamierzenia budowlanego, stąd też ewentualne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wystąpić będzie mogło dopiero w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Zauważyć należy bowiem, iż w myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu stanowi dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości. W konsekwencji wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bezprzedmiotowe, albowiem decyzja nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Na marginesie dodać należy, że zasadności wniosku nie można upatrywać w ewentualnej wadliwości zaskarżonego aktu. Nie jest to bowiem ustawowa przesłanka w oparciu o którą Sąd może wstrzymać jego wykonanie. O ewentualnym naruszeniu prawa i skutkach prawnych tego naruszenia Sąd rozstrzyga w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie przywołanego wyżej art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji.