II SA/Gl 602/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał obecnie skarżącej – "A" w S. przy ul. [...] - wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu do stanu poprzedniego samowolnie wybudowanego miejsca gromadzenia odpadów stałych (śmietnika), które to roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1, oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1409 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku oględzin przeprowadzonych w związku ze zgłoszeniem nieprawidłowej lokalizacji obiektu budowlanego usytuowanego przy ul. [...] w S., organ ustalił, że przedmiotowy obiekt stanowi utwardzone miejsce do gromadzenia odpadów stałych o wymiarach 1,2m x 2,6m. Znajduje się on w granicach działki należącej do skarżącej "A" i został zlokalizowany w odległości 4,2m od okien lokalu mieszkalnego osoby składającej wniosek o przeprowadzenie kontroli. Jego usytuowanie zostało wskazane i ustalone przez skarżącą uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Organ stwierdził, że zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego obiektu nie został zgłoszony we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Organ I instancji wskazując na treść art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zakwalifikował sporny obiekt jako obiekt małej architektury oraz stwierdził, że roboty wykonane zostały z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Usytuowanie obiektu stoi w sprzeczności z postanowieniami § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3m od granicy z sąsiednią działką. W konkluzji wskazano, że stwierdzone naruszenia uniemożliwiają doprowadzenie wykonanej budowy do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną interpretację. Wskazała, że utwardzenie terenu objętego decyzją rozbiórkową nie było budową śmietnika, a ponadto, że nie jest to teren publiczny tylko prywatna działka "A". Podniesiono także, że wielkość działek na których usytuowany jest sporny obiekt uniemożliwia spełnienie wszystkich, określonych w przepisach warunków dotyczących lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów stałych. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz nałożył na skarżącą obowiązek rozbiórki miejsca na pojemniki i kontenery na odpady stałe – śmietnika - znajdującego się przy ul. [...] w S. na działce nr [...]. Powołując podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego ( w decyzji wskazano oczywiście błędną podstawę art. 49b ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ). W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zakwalifikowania spornego obiektu jako obiektu małej architektury. Następnie powołując art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego podniósł, że wykonanie takiego obiektu nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia z wyjątkiem przypadków, gdy obiekt taki zostanie wybudowany w miejscu publicznym. Z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "miejsce publiczne" organ odwołał się do orzecznictwa i przywołując wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 649/09, oraz wyroki WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1360/13, oraz z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 940/14, stwierdził, że teren działki staje się miejscem publicznym, gdy ma do niego dostęp nieograniczona ilość osób z niego korzystających i brak jest ograniczeń w tym zakresie. Przyjmując taką definicję organ odwoławczy uznał, że sporny obiekt mimo, że znajduje się na działce będącej w użytkowaniu wieczystym "A", jednocześnie znajduje się w miejscu publicznym, ponieważ jest on dostępny dla nieokreślonej liczby osób, działka ta nie jest ogrodzona, a dostęp do niej nie jest ograniczony w żaden inny sposób. Z uwagi na powyższe, budowa przedmiotowego obiektu wymagała uprzedniego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. W oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ ustalił brak możliwości legalizacji dokonanej samowoli budowlanej w związku z brakiem zgodności wykonania obiektu z przepisami techniczno budowlanymi. Organ podkreślił, że usytuowanie obiektu pozostaje w sprzeczności z § 23 ww. rozporządzenia zarówno pod względem odległości od okien budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, jak i odległości od granicy z działką sąsiednią. Wreszcie organ ten wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to wobec ostatecznego tożsamego rezultatu zastosowania obu tych trybów (określonych w art. 49b ust. 1 i 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), tj. rozbiórki obiektu, ewentualne naruszenie przepisów w tym zakresie nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca "A" powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i podnosząc zarzut błędnej kwalifikacji wykonanych robót wskazała, iż wykonane prace sprowadzały się do utwardzenia terenu poprzez położenie kostki brukowej na powierzchni ok. 3 m² oraz postawienia ścianki mającej służyć jako podpora pod winobluszcz. Dodatkowo podniesiono, że z uwagi na powierzchnie działki oraz stojącego na niej budynku właściciele nie są w stanie sprostać warunkom jakie narzucają przepisy o usytuowaniu miejsc na gromadzenie odpadów stałych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Nakaz rozbiórki wynikający z zaskarżonej decyzji dotyczy usytuowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w S., miejsca gromadzenia odpadów stałych o powierzchni 1,2 m x 2,6 m. Obiekt ten znajduje się w granicy działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej "A" i jest on oddalony o 4,2 m od okien sąsiedniego budynku mieszkalnego. W ocenie strony skarżącej orzekające w sprawie organy administracji błędnie przyjęły, że wybudowany obiekt jest miejscem gromadzenia odpadów stałych i w konsekwencji zakwalifikowały go jako obiekt małej architektury wymagający zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżąca podnosiła, że jest właścicielem działki budowlanej nr [...] położonej w S. przy ul. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, wielorodzinnym i jedynie utwardziła część tej działki kostką brukową stawiając na nim, mającą służyć jako podpora dla pnącej roślinności, nie związaną trwale z gruntem ściankę. Tak sformułowany zarzut skargi należy uznać za bezpodstawny. Przeczy mu załączona przez stronę do skargi dokumentacja fotograficzna, na której widnieją usytuowane na utwardzonym gruncie trzy pojemniki na odpady stałe, a także dalsze wywody skargi, wskazujące na niemożność usytuowania miejsca na gromadzenie odpadów stałych w innym miejscu niż dotychczasowe. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu, zgodnie z którym, działka będąca w wieczystym użytkowaniu strony skarżącej jest miejscem publicznym. Również i ten zarzut skargi należy uznać za nieuzasadniony. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że zarówno ustawa - Prawo budowlane jak i przepisy wykonawcze wydane w oparciu o zawarte w niej upoważnienie nie zawierają ustawowej definicji "miejsca publicznego". W tej kwestii należało zatem odwołać się m.in. do Słownika Języka Polskiego oraz wykładni dokonywanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również w orzeczeniach przywoływanych w zaskarżonej decyzji. W języku polskim pojęcie "publiczny" oznacza "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny" (por. Słownika Języka Polskiego PWN online). W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, iż miejscem publicznym jest takie miejsce, z którego korzysta nieokreślona liczba, niezidentyfikowanych osób. Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że działka o nr [...] spełnia przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - nakazujące uznać ją za "miejsce publiczne". Teren ten, czego nie kwestionował skarżący, nie jest ogrodzony i jest dostępny dla nieokreślonej liczby osób. Bez znaczenia dla oceny publicznego charakteru tej nieruchomości pozostaje fakt, że przedmiotowa nieruchomość jest w wieczystym użytkowaniu strony skarżącej. Miejscem publicznym, co do zasady, może być bowiem zarówno nieruchomość stanowiąca własność osób prywatnych jak i podmiotów publicznych. Powyższe okoliczności przemawiają za trafnością stanowiska, że przedmiotowy obiekt będący zgodnie z art. 3 pkt 4c ustawy Prawo budowlane obiektem małej architektury, został zrealizowany w miejscu publicznym i w konsekwencji zamiar jego wykonania winien być poprzedzony zgłoszeniem. W takiej sytuacji, organ nadzoru budowlanego prawidłowo przyjął, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której znajdują zastosowanie przepisy art. 49b Prawa budowlanego. Niewątpliwe sporna inwestycja została zrealizowana z naruszeniem warunków technicznych związanych z lokalizacją powstałego w wyniku wykonanych robót budowlanych obiektu. Jak słusznie zauważają organy obu instancji i czego nie kwestionowała skarżąca doszło do naruszenia minimalnych odległości od okien budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 23 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Te naruszenia w warunkach przedmiotowej inwestycji nie są możliwe do doprowadzenia do zgodności z powołanymi przepisami warunków technicznych z uwagi na wielkość działki inwestora i charakter inwestycji. Taki stan faktyczny w sposób oczywisty przesądzał o konieczności zastosowania art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i nakazaniu rozbiórki przedmiotowego obiektu, jako wykonanego z naruszeniem warunków technicznych. Wreszcie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Wychodząc zatem poza sformułowane w skardze zarzuty podnieść należy, że Sąd dopatrzył się uchybienia w działaniu orzekających w sprawie organów. Do akt administracyjnych nie dołączono bowiem dokumentów wskazujących na sposób reprezentacji skarżącej "A", jak również dokumentów określających umocowanie osób podpisanych pod odwołaniem z dnia 9 stycznia 2015 r. do reprezentowania "A". W szczególności brak było dokumentów wskazujących na skład osobowy zarządu "A" czy umowy o zarząd "A". Dostrzegając wskazane uchybienie Sąd uznał jednak, że z uwagi na to, że do skargi została dołączona uchwała "A" z dnia [...] r., nr [...], o powołaniu jej zarządu, wskazująca imiennie skład tego zarządu, a ponadto, że treść skargi jednoznacznie potwierdza stanowisko skarżącej kwestionujące rozstrzygnięcia organów obu instancji, nastąpiła konwalidacja powyższego braku odwołania, a stwierdzone uchybienie pozostaje bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Z wyżej wskazanych przyczyn zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie zawiera naruszeń, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, co spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.