II SA/Gl 602/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 marca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/337/2024/2319 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 11 grudnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 13 marca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/337/2024/2319, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania I. G. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. (dalej – organ I instancji) z dnia 11 grudnia 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem W. D. Organ I instancji uznał, że zachodzą przeszkody dla przyznania świadczenia określone w art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej u.ś.r.). Według organu I instancji, Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia ze względu na potrzebę sprawowania opieki nad ojcem, gdyż już po wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności ojca podjęła zatrudnienie na okres miesiąca na podstawie umowy zlecenia. Ponadto organ zwrócił uwagę, że obowiązki alimentacyjne względem ojca spoczywają nie tylko na Wnioskodawczyni, ale również na jej siostrze. Wyraził w tej kwestii stanowisko, że jeżeli siostra z subiektywnych względów nie może sprawować osobistej opieki nad swoim rodzicem, to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich, np. Skarżąca, zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były drugą córkę osoby niepełnosprawnej (w ramach ciążącego obowiązku alimentacyjnego), która w takim samym stopniu, co Wnioskodawczyni jest zobowiązana do alimentacji względem ojca. Ponadto w ocenie Prezydenta M., jednym z kryteriów uprawniających do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki przed ukończeniem przez tą osobę 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem niepełnosprawność ojca Skarżącej istnieje od 2007 r. W odwołaniu z dnia 8 stycznia 2024 r. pełnomocnik Skarżącej rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 13 marca 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429) przyjęto, że zastosowanie w sprawie znajduje ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2023 r. Następnie Kolegium podniosło – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a tym samym nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia. Kolegium zgodziło się natomiast z organem I instancji, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a opieką nad ojcem. Otóż Kolegium zwróciło uwagę, że w dniu [...] r. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w K. wydała orzeczenie, na podstawie którego ojciec Wnioskodawczyni został zaliczony do pierwszej grupy inwalidztwa z ogólnego stanu zdrowia. Natomiast Skarżąca w okresie od 3 sierpnia 2023 r. do 2 września 2023 r. pozostawała w zatrudnieniu, tj. już po wydaniu orzeczenie o niepełnosprawności. Dodatkowo organ odwoławczy przychylił się do stanowiska, iż obowiązki alimentacyjne wobec osoby niepełnosprawnej winny być realizowane przez obie córki. Według Kolegium, istnieje bowiem możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad rodzicem, bądź takiego zorganizowania koniecznej opieki nad niepełnosprawnym poprzez opłacenie i zapewnienie niezbędnej opieki wykonywanej przez osobę trzecią, aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. W skardze z dnia 16 kwietnia 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawczyni zakwestionował prawidłowość decyzji Kolegium zarzucając jej: – naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; – rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się ona do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i która jest jednocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo Skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawnym ojcem, podczas, gdy funkcjonalna wykładania tych przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Wnioskodawczyni wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze zawarto również żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi podkreślono, iż pojęcia opieki nie należy utożsamiać z opieką wykonywaną przez całą dobę. Zatem Wnioskodawczyni jest uprawniona do otrzymywania świadczenia skoro zaspokaja podstawowe i codzienne potrzeby egzystencjalne swojego ojca, który z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sobie ich sam zapewnić. Ponadto zwrócił uwagę, że organ administracji nie może decydować za Skarżącą w jaki sposób będzie wywiązywała się z ciążącego obowiązku alimentacyjnego, tj. czy podejmie zatrudnienie i obowiązkiem opieki będzie dzieliła się rodzeństwem, czy też zrezygnuje z zatrudnienia na rzecz opieki nad matką. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne z uwagi na to, że Skarżąca – w jego ocenie – dysponuje możliwością podjęcia zatrudnienia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Istotne przy tym jest to, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1333/21, Lex nr 3349289). Wypada w tym miejscu wskazać, iż samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (czy orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie przesądza automatycznie, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to automatycznie nie oznacza istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście w ramach oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotnego znaczenia nabiera zbadanie zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że w ramach tego badania organ nie powinien dokonywać oceny zasadności wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani formułować dodatkowych wymagań jakie spełniać ma niepełnosprawny (np. wymogu, aby był osobą leżącą). W kwestii przywołanego powyżej wymogu zbadania zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że w przepisach u.ś.r. nie zdefiniowano wprost na czym jej sprawowanie miałoby polegać. Niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka taka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała lub długoterminowa. Sprawowana opieka ma być to opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie nie musi to być opieka całodobowa. Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, co jednak, jak już wcześniej wskazano, nie może prowadzić do podważania przez organ, rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można zatem oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stwierdzeniu, że niepełnosprawny nie wymaga opieki, na której konieczność sprawowania wskazał organ wydający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając to na uwadze przyjąć należy, że Kolegium przedwcześnie przyjęło, że nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Nieuprawnionym jest wywodzenie braku tego związku z samego faktu świadczenia pracy w okresie, gdy ojciec dysponował orzeczeniem pozwalającym na jego zakwalifikowanie do grona osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Podnieść bowiem należy, że najistotniejszym w sprawie jest to, aby dokonać jak najdokładniejszych ustaleń obrazujących zakres czynności opiekuńczych podejmowanych przez Wnioskodawczynię na rzecz jej ojca. Wyrazić należy pogląd, że same czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów itp.), czy nawet dowożenie na wizyty lekarskie mieszczą się w ramach aktywności dnia codziennego i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednak już wspomaganie w czynnościach życia codziennego osoby niepełnosprawnej (podawanie posiłków, pomoc w kąpieli i ubieraniu) może skutkować koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Do tego może dojść konieczność podejmowania czynności w określonych porach dnia lub odstępach czasu, które warunkowane są rodzajem schodzenia osoby niepełnosprawnej. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki dotyczącej rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnia zależy więc od częstotliwości dokonywania czynności, pór dnia, w których muszą być dokonywane oraz wymiaru czasu, jakiego wymaga ich dokonywanie. Nie bez znaczenia jest także to, które z tych czynności niepełnosprawny jest w stanie wykonywać samodzielnie. W tym zakresie jednak organy nie poczyniły wystarczających ustaleń oraz nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego. Mianowicie nie ustalono dokładnie częstotliwości podejmowanych czynności, wymiaru zaangażowanego czasu, czy pór dnia, w których są podejmowane. Ponadto nie sprecyzowano, a jakim zakresie ojciec Skarżącej jest samodzielny. Wszystkie te braki nie zostały dostrzeżone przez Kolegium. W konsekwencji organ ten przedwcześnie uznał, że czynności podejmowane przez Skarżącą nie są na tyle angażujące, aby nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Nie można zgodzić się z organami administracji, które dopatrują się przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, w tym że w tej samej kolejności do alimentacji zobligowane są dwie córki osoby niepełnosprawnej. Otóż z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach, oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jak i pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 961/23, Lex nr 3721942). W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokona niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez Skarżącą opieki, uwzględniając schorzenia niepełnosprawnej osoby. Organ ustali dobowy wymiar czasu sprawowanej opieki, częstotliwość działań podejmowanych przez Skarżącą w ramach sprawowanej opieki z zaznaczeniem tych czynności, których niepełnosprawna osoba nie byłaby w stanie dokonać samodzielnie bez pomocy Skarżącej lub których dokonanie byłoby znacznie dla niej utrudnione. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku Skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie Skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, wypowiadając się również w kwestii istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia. Uwzględni również art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, z którego wynika, zdaniem Sądu, możliwość stosowania w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Dlatego też o kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Skarżącej w tym zakresie i brakiem żądania Kolegium o przeprowadzenie rozprawy.