II SA/Gl 603/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi D. K. i H. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. działając w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 31.523 m2, położonej w Z., pgr 1 oraz 2, stanowiącej współwłasność M. C., G. C. i J. K. po 1/3 części. W uzasadnieniu podał, że opisana nieruchomość jest częścią terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze zgodnie z planem realizacyjnym jedn. mieszk. "E", zatwierdzonym dnia [...] r. nr [...]. Nieruchomość ta została już zajęta pod budownictwo mieszkaniowe, lecz jej nabycie w drodze ugody okazało się niemożliwe, co uzasadniało jej wywłaszczenie za odszkodowaniem. Następnie po rozpoznaniu wniosku skarżących D. K. i H. K. jako spadkobierców poprzednich właścicieli, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy, orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 3 o pow. 0,5245 ha, zawierającej się w granicach pierwotnej działki nr 2, stanowiącej własność Gminy Z. w użytkowaniu wieczystym "A" z siedzibą w W. Organ I instancji ustalił, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. [...]. Poprzednio działka ta została oddana "A "w nieodpłatny zarząd na okres 40 lat, decyzją z dnia [...] r., bowiem teren został przeznaczony pod ogródki działkowe na mocy innej decyzji z dnia [...] r. Zdaniem organu, aczkolwiek nie została spełniona negatywna przesłanka zwrotu z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), to jednak utrata władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny, prowadzi do niemożności jej zwrotu zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14. Nadto, organ I instancji uznał, że został zrealizowany cel wywłaszczenia bowiem ogródki działkowe stanowią funkcjonalnie część infrastruktury osiedlowej. W istocie bowiem wywłaszczona nieruchomość znajduje się poza opracowaniem planu realizacyjnego jednostki mieszkaniowej E. Oznacza to, że faktycznie wywłaszczenie nastąpiło pod ogródki działkowe. Obecnie taki też jest przeważający sposób zagospodarowania nieruchomości, nad którą przebiega też napowietrzna linia energetyczna. Zatem brak podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednak nie jest wykluczone dochodzenie odszkodowania przed sądem powszechnym wskutek oddania w użytkowanie wieczyste. W odwołaniu od decyzji odmownej wnioskodawcy (obecnie skarżący), zarzucili rażące naruszenie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nieruchomość została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wobec oddania jej w zarząd "A" dla potrzeb urządzenia pracowniczych ogródków działkowych i faktycznego urządzenia na niej takich ogródków, podczas gdy wywłaszczenie nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego. Na tej podstawie wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie uzasadnienia poprzez wskazanie przesłanek z art. 136 ust. 1 - 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskutek użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem skarżących, skoro nie zachował się plan realizacyjny budowy stałych ogródków działkowych, nie można zakładać, że pozostawał w związku z planem realizacyjnym budowy jednostki mieszkaniowej "E". Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy w całości podzielił bowiem ustalenia faktyczne i pogląd prawny tego organu co do realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r . sygn. akt P 38/11). W ocenie Wojewody, zagospodarowanie przedmiotowej działki stanowi element infrastruktury mieszkaniowej, mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne. W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawcy domagali się uchylenia lub zmiany decyzji organu odwoławczego – poprzez wskazanie naruszenia art. 136 ust. 1-4 ustawy - z powodu użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nadto, wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowili dotychczasowe zarzuty i argumentację. Dodali, że z nieistniejących dokumentów (niezachowanych), nie można wyciągać prawotwórczych wniosków. Przydział ogródków działkowych nie następował bowiem w związku z przydziałem mieszkania lub członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Pismem z dnia 15 października 2018 r. uczestnik postępowania "A" – [...] wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Podał, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji odnaleziono kserokopię decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] r., lecz bez załącznika. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, dopuszczalne było tam urządzenie zieleni miejskiej. Po 1981 r. ogrody działkowe nie były też tworzone przez określone zakłady pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem pomimo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Na tej podstawie uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy decyzja narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź organy administracji uchybiły regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sama wadliwość uzasadnienia decyzji nie stanowi podstawy prawnej do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jeżeli akt ten w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Przedmiotem skargi nie może być też samo uzasadnienie decyzji. Sąd administracyjny w ramach uprawnień, przysługujących w świetle art. 145 § 1-3 cyt. ustawy, nie jest władny do zmiany i uzupełnienia uzasadnienia decyzji, czego domagali się skarżący. Sąd ocenia jedynie rangę naruszeń prawa w aspekcie art. 145 § 1 ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie błędny pogląd organów administracji co do wykorzystania części wywłaszczonej nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszej sprawy, nie miał wpływu na jej wynik, aczkolwiek skład orzekający podzielił zarzuty skargi co do niezrealizowania celu, określonego w przywołanej wyżej decyzji o wywłaszczeniu. Co prawda, organy administracji zebrały należycie materiał dowodowy, lecz na tej podstawie mylnie uznały, że zrealizowano cel wywłaszczenia, a przeszkodą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości jest fakt oddania jej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej – uczestnikowi postępowania po dacie, wskazanej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 121), dalej u.g.n. Zdaniem sądu administracyjnego przywołana przez organy administracji uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 3/14/ONSA i WSA 2015/5/82/, dotyczy przypadku, gdy nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a jej zbycie, w tym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, nastąpiło z pominięciem procedury z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Punktem wyjścia rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem przypadek, gdy zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., lecz Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Decyzja o zwrocie nieruchomości byłaby niewykonalna – bez uprzedniego przywrócenia stanu władania nieruchomością przez te podmioty, co jest możliwe jedynie w trybie cywilnoprawnym. W niniejszej sprawie skarżący nie domagali się przed sądem powszechnym wzruszenia czynności oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste uczestnikowi postępowania. Jednak wydaje się oczywiste, że zamierzają dochodzić odszkodowania z tytułu naruszenia ich prawa do żądania zwrotu nieruchomości. Nie przesądzając wyniku procesu cywilnego, sąd administracyjny zobligowany był do oceny prawidłowości stanowiska organów administracji co do przyczyn odmowy zwrotu nieruchomości. Na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz dodatkowego dowodu z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] r., nadesłanej przez uczestnika postępowania, z której dowód przeprowadzono w trybie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skład orzekający stwierdził, że organy administracji błędnie uznały, że przedmiotowa działka jako część wywłaszczonej nieruchomości, została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Jest oczywiste, że urządzenie na tej nieruchomości ogródków działkowych nie było celem wywłaszczenia, a takie zagospodarowanie nie może być traktowane jako tereny zieleni, funkcjonalnie związane z osiedlem mieszkaniowym, którego realizacja była wskazana w decyzji wywłaszczeniowej. Ogródki działkowe nie miały charakteru ogólnodostępnego, jak tereny zieleni i rekreacji. W ówczesnym stanie prawnym, grunty pod pracownicze ogrody działkowe nabywały organy administracji w drodze wykupu (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogródkach działkowych, Dz. U. z 1981 r. Nr 12, poz. 58). Oznacza to, że nie było dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości pod urządzenie ogródków działkowych. Wreszcie, samo przeznaczenie na taki cel nastąpiło dopiero w 1985 r., a więc dwa lata później niż wywłaszczenie, a plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego nie obejmował przedmiotowego terenu. Okoliczności te mogą też wskazywać na wadę prawną samej decyzji wywłaszczeniowej, lecz kwestia ta nie mogła być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Nie zmienia też postaci rzeczy fakt, że nad przedmiotową działką przebiega napowietrzna linia energetyczna. Urządzenie to nie stanowi bowiem przeszkody w użytkowaniu terenu jako ogródki działkowe (poprzednio był to grunt rolny). Ewidentnie zatem przedmiotowy teren wywłaszczono "na zapas", a następnie z powodu zbędności pod realizację osiedla mieszkaniowego (np. tereny rekreacji, czy zieleni), przeznaczono pod ogródki działkowe. Takie działanie oznacza niedopuszczalną, jakościową zmianę celu wywłaszczenia. Stąd też przedmiotowa działka jako zbędna w rozumieniu art. 136 ust. 2 w zw. z art. 137 u.g.n., podlegała zwrotowi. Jednak z powodu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, decyzja o zwrocie byłaby niewykonalna, mimo naruszenia trybu z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie z art. 138 tej ustawy, prawo użytkowania wieczystego nie wygasa po wydaniu decyzji o zwrocie, a prawo takie może powstać na nieruchomości Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Zatem stan prawny przedmiotowej nieruchomości stanowił przeszkodę jej zwrotu, mimo zbędności na cel wywłaszczenia. Stąd też błędna wykładnia art. 136 u.g.n. oraz naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa wskutek błędnych ustaleń faktycznych co do zrealizowana celu wywłaszczenia, nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. ec