II SA/Gl 604/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. J. i W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Pismem z 25 października 2002 r. H. J. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o interwencję w związku z pracami przeprowadzonymi na sąsiedniej działce należącej do J. J. Wskazał, że sąsiad zamontował w granicy działek przeszkodę, utrudniającą naturalny odpływ wód opadowych, co w przypadku gwałtownych lub długotrwałych opadów szkodliwie wpływa na jego działkę. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta B. nakazał J. J. likwidację blaszanej przeszkody umieszczonej w ogrodzeniu między działkami, zatrzymującej wody opadowe spływające w sposób naturalny, zgodnie z konfiguracją terenu. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...] r. organ I instancji ponownie nakazał J. J. likwidację blaszanej przeszkody umieszczonej w ogrodzeniu. W uzasadnieniu wyjaśniono w szczególności, że zatrzymywane wody nie pochodzą z niesprawnych urządzeń drenażowych, a właściciele posesji przy ul. [...] legalnie odprowadzają wody opadowe z dachu oraz ścieki bytowe do kolektora ściekowego. Także to rozstrzygnięcie zostało przez SKO uchylone decyzją z [...] r. ze względu na uchybienia art. 10 k.p.a., , a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Pismem z 26 września 2014 r. H. J. ponowił swój wniosek o rozpatrzenie sprawy naruszenia stosunków wodnych poprzez zamontowanie przeszkód dla spływu wody opadowej w granicach działek, w wyniku czego powstają okresowo rozlewiska. Organ I instancji ustalił aktualny krąg stron postępowania i zawiadomił o oględzinach. W ich wyniku ustalono, że W. i J. J. zamontowali blachy na cokole ogrodzenia. Blachy takie zamontowała też właścicielka działek [...] i [...], B. W. Właściciele działki nr [...] W. i H. J. wody opadowe z dachu odprowadzają do zbiornika. W czasie opadów grunt nie jest w stanie przyjąć wody opadowej, która wędruje zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku działki nr [...] należącej do małżonków J. Ze względu na spadek terenu wody spływające nie pochodzą tylko z działki nr [...], ale także z terenów położonych powyżej. Przeszkoda w postaci zamontowanej w ogrodzeniu blachy powoduje zalewanie działki nr [...]. Właściciele działki nr [...] zarzucili, że wbudowanie blaszanej przeszkody mogło uszkodzić system drenarski, co nasila problemy związane ze stosunkami wodnymi. Organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z zapytaniem, czy odprowadzanie wód opadowych z budynku należącego do małżonków J. jest prawidłowe. Postanowieniem z [...] r. PINB odmówi wszczęcia postępowania w sprawie sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku przy ul. [...] wskazując, że kontrola przeprowadzona w dniu 4 listopada 2014 r. wykazała odprowadzanie wód opadowych z budynku do zbiornika bezodpływowego o poj. 40 m3, stan taki jest zgodny z § 28 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem H. J. podtrzymał swoje stanowisko w piśmie z 27 listopada 2014 r., a J. J. w związku z wyjazdem zwrócił się o przesunięcie terminu do zapoznania się z materiałem do dnia 20 grudnia 2014 r. W piśmie z 20 grudnia 2014 r. J. J. i W. J. podnieśli, że przeszkoda z blachy została wykonana legalnie w roku 2001. Zarzucili, że zbiornik na wody opadowe z dachu budynku na działce nr [...] znajduje się w połowie działki, zatem wody opadowe z 50% powierzchni działki nie są zagospodarowane i spływają na działki położone niżej. Do pisma dołączono mapę z naniesionymi rzędnymi terenu, potwierdzającą spadki terenu i kierunki naturalnego spływu wód opadowych. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. nakazał W. i J. J. przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie blokującej naturalny spływ wód opadowych przeszkody blaszanej, wybudowanej w granicy z działką nr [...]. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej p.w.). W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania. Wskazano, że problem zablokowania naturalnego odpływu wód opadowych wynikający z zamontowania przeszkody w ogrodzeniu między działkami [...] i [...] był przedmiotem postępowania w latach ubiegłych, ale nie został zakończony decyzją ostateczną. Skutki wynikające z istnienia tej przeszkody stały się dla działki nr [...] bardziej uciążliwe po zamontowaniu analogicznej przeszkody od strony działek nr [...] i [...]. Przepis art. 29 p.w. zakazuje właścicielom gruntów dokonywania zmian stanu wody na gruncie, w szczególności kierunku odpływu wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Prezydent miasta może nakazać właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego. Zmiana stanu wody na gruncie obejmuje sytuacje, gdy właściciel gruntu wstrzymał powierzchniowy odpływ wód opadowych lub zmienił jego kierunek ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wybudowana blaszana przeszkoda blokuje naturalny spływ wód opadowych, zmienia stan wody na gruncie i szkodzi gruntom działek sąsiednich. Po rozpoznaniu odwołania J. i W. J. SKO w B. decyzją z [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podzieliło ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Wskazało, że zmiana stanu wody na gruncie to ingerencja w naturalny stan związany z ukształtowaniem terenu, warunkami przyrodniczymi czy hydrologicznymi. Działaniem takim jest wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich, zgodnie z naturalnym kierunkiem. Postanowienie PINB z [...] r. potwierdza, że zarzuty pod adresem odprowadzania wód opadowych z budynku na działce nr [...] są pozbawione podstaw. Nie ma także znaczenia kwestia legalności wykonania przeszkody w odpływie wód opadowych. Nieruchomość nr [...] położona jest wyżej niż działka nr [...], ogrodzenie ogranicza zatem spływ wód, co przy dużym napływie wód opadowych stwarza zagrożenie podtopienia. Kolegium wyjaśniło także, że dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie jest w sprawie konieczne, albowiem potrzeba taka zachodzi, gdy potrzebne są wiadomości specjalne dla oceny stanu faktycznego. W sprawie potrzeba taka nie ma miejsca, a jej stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W skardze do sądu administracyjnego J. J. i W. J. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego lub alternatywnie o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o wstrzymanie wykonania decyzji SKO. Skarżący zarzucili naruszenie: 1. Art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania, mimo że postępowanie w tej samej sprawie zainicjowane w roku [...] nie zostało zakończone, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. Art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym stosunków wodnych na działkach przed rokiem [...], powodów posadowienia blaszanej przeszkody, prawidłowości odprowadzania wód opadowych z budynku przy [...] i oceny zniszczenia w roku [...] przez H. J. cokołu ogrodzenia między działkami [...], a [...] i [...] 3. Art. 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę postanowienia PINB, skutkującą przyjęciem, że wody opadowe z budynku są odprowadzane prawidłowo; 4. Art. 29 § 1 i § 2 p.w. poprzez przyjęcie, że skarżący doprowadzili do zmiany stanu wody na gruncie poprzez wykonanie blaszanej przeszkody w cokole ogrodzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w roku [...] doszło do zniszczenia betonowego cokołu ogrodzenia, co powodowało zalewanie działki skarżących. Skarżący wyremontowali ogrodzenie poprzez zamontowanie spornej blachy. Poprzedni stan wody na gruncie był zatem legalny, a zamontowana blacha nie doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie. Ogrodzenie i cokół istniały od dawna, przeprowadzono jedynie jego remont, przywracając stan pierwotny. Opinii biegłego wymaga także ocena prawidłowości gospodarki wodnej na działce nr [...], postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i nie dowodzi prawidłowego odprowadzania wód opadowych z budynku. Możliwe jest, że zmiana stosunków wodnych wynika z nieprawidłowej gospodarki wodnej na działce nr [...]. Nie bez znaczenie jest też fakt, że strona przeciwna między rokiem 2002 a 2014 nie wykazywała aktywności i działań dotyczących stosunków wodnych. Podniesiono także, że ochronie podlega nie tyko naturalny stan wody na gruncie, ale także ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu. Etapy legalnego zagospodarowania terenu prowadzą do określonych układów stosunków wodnych i stan ten podlega ochronie. W tym zakresie powołano wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Gl 923/10. Taki ustabilizowany stan wytworzył legalny remont ogrodzenia i podlega on ochronie. Zarzucono także, że na działce nr [...] nie doszło do powstania realnej szkody, a organ nie rozważył nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postepowania W. i H. J. w piśmie procesowym z 22 lipca 2015 r. wyjaśnili, że cokół betonowy ogrodzenia istnieje do dnia dzisiejszego, poniżej dolnego drutu napinającego siatkę ogrodzenia. Natomiast zamontowana blacha wystaje nawet do 40 cm powyżej tego dolnego drutu i nie ma nic wspólnego z cokołem ogrodzenia. Jedynym jej przeznaczeniem jest zatrzymywania napływającej wody. W roku 2014 podczas intensywnych opadów to ta blacha spowodowała zatrzymanie wody i jej spływ w kierunku działek B. W. Wyjaśniono także, że w latach 2002 i 2014 miały miejsce intensywne opady powodujące podtopienia, co stanowiło motyw do intensyfikacji czynności w sprawie dokonanych zmian. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. skarżący J. J. złożył do akt pismo z 10 lutego 2003 r. pochodzące z Urzędu Miejskiego w B., w którym zawiadamiano stronę o wykonaniu ekspertyzy przez biegłego w sprawie oceny stosunków wodnych w rejonie budynków nr [...] i [...]. Wskazał, że ekspertyzy tej mu nie przedstawiono. Uczestnicy postępowania natomiast podali, że przy intensywnych opadach blacha powoduje powstawania rozlewiska na ich działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Nie są zasadne zarzuty skargi powołujące się na przesłankę nieważności wydanych decyzji. Jakkolwiek postępowanie toczy się od 2002 r., to niewątpliwie nie była w sprawie dotychczas wydana decyzja ostateczna rozstrzygająca ją co do istoty. Decyzją SKO z [...] r. sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, co jednak nie nastąpiło. Sytuacja ta nie stanowi zatem przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Strony zaś nie zwalczały stanu bezczynności przysługującymi im środkami prawnymi. Podjęcie czynności procesowych, jakkolwiek naruszające znacząco terminy określone w art. 37 k.p.a., jest jednak skuteczne i stanowi kontynuację postępowania wszczętego na wniosek z 2002 r. Nie jest zasadny zarzut naruszania art. 61a k.p.a., albowiem w sprawie nie doszło do wszczęcia kolejnego postępowania, ale do kontynuacji czynności procesowych, organ nie miał podstaw do wydawania jakiejkolwiek odmowy wszczęcia postępowania, skoro był zobligowany, ze względu na stan zawisłości sprawy, do jego prowadzenia. Nie można też postawić zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem podstawę stanowi art. 29 prawa wodnego. Natomiast zarzut rażącego naruszenie tego przepisu nie znajduje w ocenie Sądu potwierdzenia. Okoliczności faktyczne w sprawie zostały udowodnione w stopniu wystarczającym do stanu jej zawiłości. Skarżący przyznali fakt wykonania przeszkody z blachy w linii ogrodzenia, a także datę jej powstania. Nie jest także sporna kwestia naturalnego kierunku spływu wód opadowych i naturalny spadek terenu, potwierdza go w szczególności mapa złożona do akt przez skarżących. Problem legalności robót związanych z ogrodzeniem z punktu widzenia rygorów prawa budowlanego nie ma w sprawie znaczenia, albowiem ogrodzenie pomiędzy działkami budowlanymi o wysokości poniżej 2.20 m zwolnione jest z rygorów tej ustawy. Zgodność robót z przepisami prawa budowlanego nie zwalnia jednak z odpowiedzialności na podstawie innych ustaw, w tym prawa wodnego. Można podkreślić, że kwestia tej zależności pomiędzy różnymi reżimami prawnymi mogłaby kształtować się odmiennie, gdyby do robót budowlanych doszło na podstawie pozwolenia na budowę, które winno uwzględniać ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich i być zgodne z przepisami odrębnymi. W sprawie inwestorzy nie mogą jednak powoływać się na taką decyzję. Legalność robót przy ogrodzeniu nie ma zatem żadnego znaczenia dla oceny ich skutków dla stosunków wodnych. Nie można też twierdzić, że upływ czasu od 2001 r. wytworzył ustabilizowany stan legalnych stosunków wodnych, który podlega ochronie. Powoływany w skardze wyrok WSA w Gliwicach dotyczył zupełnie innej sytuacji faktycznej i nie pozwala na stawianie tezy, że długotrwała zmiana stosunków wodnych rodzi nowy, chroniony stan faktyczny. W szczególności w sprawie zmiana wywołana w roku 2001 spowodowała reakcję poszkodowanych i domaganie się usunięcia zmian. Podjęte zostały czynności procesowe i stan zwłoki w zakończeniu postępowania nie może rodzić skutku w postaci ochrony dla dokonanej zmiany. W przekonaniu Sądu zasadne jest także stanowisko, że w sprawie nie było konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Nie można jednak pomijać, że właściwość rzeczowa organów związana jest również z ich kompetencją merytoryczną w rozpoznawanych sprawach, konieczną chociażby do oceny opinii biegłego jako dowodu. W sytuacjach gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu oraz zasad doświadczenia życiowego, zbędne jest przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego. Strona skarżąca w szczególności nie określiła, na jaką okoliczność opinia taka winna zostać sporządzona i jakie wiadomości szczególne w sprawie były wymagane, którymi nie dysponował organ właściwy w sprawie. Okoliczności sprawy nie są związane ani z wykonaniem jakichś szczególnych urządzeń, ani nie dotyczą jakichś specyficznych następstw zakłócenia stosunków wodnych. Problem związany jest ze skutkami postawienia przeszkody na linii naturalnego odpływu wód opadowych z terenu działki położonej wyżej, które ograniczają się do zatrzymania wody i tworzenia się okresowych rozlewisk. Skutki takie są typowe, a ustalenie zależności przyczynowo-skutowej oraz sposobu usunięcia skutków nie wymagają jakiejś szczególnej i specjalistycznej wiedzy. Zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze Sąd ocenił jako bezzasadne. Brak jest także dowodu, aby opinia biegłego sygnalizowana w piśmie organu z 2003 r. została sporządzona, nie jest zatem zasadny zarzut braku jej okazania stronie skarżącej. W wydanych decyzjach żaden z organów nie powoływał się na dowód z opinii przeprowadzony poza wiedzą stron postępowania. Trzeba też podkreślić, że przedmiotem postępowania nie był sposób odprowadzania wód opadowych z dachu budynku czy gospodarka ściekowa na nieruchomości uczestników postepowania. Z tego względu nie było dla sprawy rzeczowo istotne, czy właściwy organ zajął merytoryczne stanowisko w sprawie zgodności budynku z warunkami technicznymi. W sprawie nie chodziło o wadliwe odprowadzenia wód z dachu budynku ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ale o skutki czynności wykonanych przez skarżącego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podane w powołanym przepisie przykłady działań zakazanych nie tworzą katalogu zamkniętego. Zasadne zatem jest zaliczenie do przypadków zmiany stanu wody na gruncie stawianie przeszkód dla naturalnego, zgodnego z naturalnym ukształtowaniem terenu kierunku spływu wód opadowych. W zakresie wód pochodzących z opadów stan wody na gruncie związany jest w zasadniczym zakresie właśnie z ich spływem. Prawidłowo zatem organy uznały stworzenie przeszkody na kierunku naturalnego spływu za przejaw niedozwolonej ingerencji w naturalny stan wód. Szkoda dla gruntów sąsiednich, w tym położonych wyżej, wiąże się ze skutkami zatrzymania wody. Jakkolwiek szkoda winna cechować się realnością i aktualnością, to nie ma wymogu aby trwała permanentnie. Taki trwały skutek może wywrzeć zmiana kierunku odpływ ze źródeł wody płynącej, czy osuszenie terenu i pozbawienie go wody. W przypadku wód opadowych skutki z reguły będą związane z okresami opadów, zatem mogą pojawiać się okresowo, co nie pozbawia ich cech szkodliwości oraz faktyczności. Nawet okresowe podtopienia gruntu związane z opadami, stanowią szkodę, jeśli są spowodowane sztucznym zatrzymaniem wody. To, że szkoda pojawia się w okresach intensywnych opadów nie świadczy, że ma jedynie charakter potencjalny, skoro do niej doszło i skutek ten może się ponowić. Tworzenie się rozlewisk i w konsekwencji intensyfikacja napływu wody na grunt działek sąsiednich nr [...] i [...] zostały stwierdzone. W tej sytuacji uzasadnione było nakazanie osobom, które dokonały zmiany stanu wody na gruncie poprzez jej zatrzymywanie, usunięcie przeszkód w naturalnym odpływie, co stanowi przywrócenie stanu poprzedniego. Nie było potrzeby nakazywania wykonania jakichś urządzeń zapobiegających szkodom, skoro powodem szkód jest postawienie przeszkody. Mając na uwadze podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.