II SA/Gl 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta Ustroń na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 listopada 2018 r. nr NPII.4131.1.601.2018 w przedmiocie uchylenia uchwały związanej z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Uchwałą nr XL/561/2018 z dnia 18 października 2018 r. Rada Miasta Ustroń działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 6r ust. 3, ust. 3a-3d w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454), uchyliła własną uchwałę z dnia 21 grudnia 2017 r. nr XXXIII/406/2017 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 3 uchwały, postanowiono o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od dnia 18 stycznia 2018 r. Uchwałę doręczono organowi nadzoru w dniu 26 października 2018 r. Pismem z dnia 22 listopada 2018 r. Wojewoda Śląski powiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z art. 6r ust. 3 oraz ust. 3a-3d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała ma charakter prawa miejscowego. Co prawda, nadanie wstecznej mocy obowiązującemu aktowi normatywnemu jest dopuszczalne, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego, lecz przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów... ma charakter absolutnie wyjątkowy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Dla poparcia stanowiska organ nadzoru przywołał literaturę i orzecznictwo. Zdaniem organu nadzoru, uchylenie aktu prawnego może być zaś działaniem jedynie na przyszłość. Nie jest zatem jednoznaczne z likwidacją skutków prawnych, które akt ten wywołał w okresie obowiązywania, a także nie powoduje, że jego przepisy nie będą nadal stosowane na mocy norm międzyczasowych. Zdaniem organu, kwestionowana uchwała zmierza do obejścia prawa, tj. do osiągnięcia w drodze uchwały skutku prawnego równoznacznego ze stwierdzeniem jej nieważności, do czego nie jest uprawniona. W ocenie organu nadzoru, dobro obywateli nie może być kategorią interpretowaną w szeroki sposób. Każda korzystna zmiana pociąga bowiem skutek w postaci obciążenia dla budżetu gminy i stawia w niekorzystnej sytuacji pozostałych mieszkańców jako podatników, godząc w stabilność budżetu. Wyjaśnienia Gminy dotyczą zaś kwestii związanych z wykonaniem uchwały. W skardze do sądu administracyjnego Gmina działając na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2018 r., domagała się uchylenia aktu nadzoru i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że przyczyną podjęcia kwestionowanej uchwały była interpretacja Dyrektora Izby Skarbowej co do braku podstaw do wystawiania faktur VAT za odbiór i przyjmowanie odpadów ponadlimitowych, co przewidywała uchylona uchwała. W przedmiotowej sprawie uchylenie uchwały jest też korzystne dla mieszkańców, a przy tym żadna faktura nie została wystawiona w okresie jej obowiązywania. Stąd też wsteczne działanie prawa nie jest naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zasadnie bowiem organ nadzoru dopatrzył się istotnego naruszenia art. 5 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych..., wyżej powołanej, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Uchylona przez organ gminy uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z 2018 r. z dnia 3 stycznia 2018 r. poz. 39 (akt ten został złożony w toku rozprawy sądowej przez pełnomocnika skarżącej). Dla oceny dopuszczalności nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej istotna jest treść tego aktu. Uchylona uchwała podjęta została na podstawie art. 6r ust. 3 oraz ust. 3a – 3d w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości..., wyżej powołanej. Weszła w życie z dniem 18 stycznia 2018 r. Obowiązywała zatem przez okres ponad 10 miesięcy, regulując prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu i zakresu usług, polegających na odbieraniu odpadów komunalnych w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Istotą problemu i przyczyną uchylenia tego aktu był fakt, że w uchwale tej wprowadzono limit odpadów, odbieranych w ramach tej opłaty. Odpady ponadlimitowe były odbierane lub przyjmowane za dodatkową opłatą. Zdaniem sądu administracyjnego, jest oczywiste, że skutków prawnych takiej regulacji nie da się odwrócić na podstawie innej uchwały uchylającej taki akt, której nadano moc wsteczną. Nie da się bowiem przywrócić prawnej możliwości odbioru odpadów z terenu posesji po upływie tak znacznego czasu. Po uchyleniu uchwały właściciele nieruchomości nie mogą skorzystać z usług na poprzednich zasadach. Nie mogło też odnieść skutku tłumaczenie gminy, że na podstawie uchylonej uchwały nie doszło do wystawienia żadnej faktury VAT za ponadlimiotwe odpady. Badanie tej kwestii jest niemożliwe w postępowaniu sądowym. Zresztą, nawet gdyby tak było, nie można mówić o korzystnym działaniu dla mieszkańców. Celem regulacji prawnej jest bowiem unormowanie praw i obowiązków właścicieli nieruchomości oraz ochrona środowiska przed porzucaniem odpadów. Wprowadzenie limitu odbieranych z posesji odpadów komunalnych i nakładanie obowiązku przyjmowania, bądź dostarczania odpadów ponadlimitowych do punktu ich odbioru za dodatkową opłatą, rodzi obawę co do prawidłowości gospodarowania odpadami. Uchylenie uchwały z mocą wsteczną od daty jej wejścia w życie, stanowi zatem naruszenie art. 5 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych, gdyż godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Właściciele nieruchomości winni mieć pewność stanu prawnego co do sposobu gospodarowania odpadami. Uchylenie uchwały nie może odwrócić jej skutków prawnych, wywołanych przez akt prawa miejscowego. Niniejszy przypadek nie uzasadnia zatem zastosowania wyjątku w zakresie mocy obowiązującej aktu prawa. Z tych względów zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały i wnikliwie uzasadnił stanowisko. Zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).