II SA/Gl 611/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant asystent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. I. i W. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Z. I. kwotę (...) złotych oraz na rzecz W. I. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wspólną skargą z dnia [...] r. Z. I. i W. I. wnieśli o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB) z dnia [...] r. nr [...]. Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zmian wprowadzonych podczas realizacji budynku mieszkalnego wraz z warsztatem samochodowym w przyziemiu zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] w J. – w części dotyczącej warsztatu na parterze budynku oraz dotyczącej pomieszczeń pomocniczych dla warsztatu (szatni, łaźni, WC i biura) w części I piętra budynku. Uzasadniając to rozstrzygnięcie PINB wskazał, że dalsze kontynuowanie postępowania mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem zrealizowanej części warsztatowej budynku jest bezprzedmiotowe, gdyż w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje udzielające pozwolenia na użytkowanie tej części budynku. Jedną z nich wydał Prezydent Miasta J. w dniu [...] r., a drugą PINB w dniu [...] r. Pierwszą z tych decyzji udzielono inwestorowi – J. S. pozwolenia na użytkowanie części warsztatu samochodowego zlokalizowanego w przyziemiu budynku o łącznej powierzchni [...] m2, w tym: hali warsztatowej, kabiny lakierniczej, pomieszczenia z piecem olejowym, magazynu podręcznego, stanowiska przygotowania, pomieszczenia biurowego oraz WC. Drugą (brak jej w aktach sprawy) udzielono pozwolenia na użytkowanie dalszych pomieszczeń warsztatowych i zaplecza socjalnego warsztatu o łącznej pow. [...] m2, w tym: trzech boksów warsztatowych, dwóch magazynów, umywalni i jadalni dla pracowników, klatki schodowej, dwóch kolejnych pomieszczeń biurowych oraz trzech WC. Umorzone postępowanie PINB wszczął w [...] r. w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas – Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku ze stwierdzeniem, że w trakcie budowy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. (nr [...]). W toku tego postępowania postanowieniem z dnia [...] r. organ wstrzymał prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany w dotychczas wykonanych robotach budowlanych. Stwierdzone odstępstwa polegały na dobudowaniu do części budynku jednej kondygnacji, zmiany kształtu i lokalizacji lukarn, sposobu użytkowania obiektu oraz przystosowania poddasza do pełnienia funkcji sali bankietowej służącej do prowadzenia działalności gospodarczej. Wymieniona decyzja została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] r. Drugą w kolejności decyzją z dnia [...] r. PINB zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy WINB decyzją z dnia [...] r. Obie te decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 31 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 959/05. W wyroku tym Sąd wskazał, że decyzje te zapadły z obrazą art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem skoro prowadzone roboty nie zostały jeszcze ukończone organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji wydane zostały także z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem nie ustalono zgodności zamiennego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolejną decyzją z dnia [...] r. PINB udzielił J. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a WINB decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Także i te decyzje nie utrzymały się obrocie prawnym, bowiem zostały uchylone innym prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 39/06. W wyroku tym Sąd m.in. wskazał, że odrębne wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych bez bliższego określenia rodzaju tych robót może prowadzić do obejścia art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w wersji obow. od 28 lipca 2005 r. – Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) nakładającego obowiązek wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W wyroku tym Sąd zawarł także ocenę prawną, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w sytuacji, gdy przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W obszernym uzasadnieniu skargi Z. I. i W. I. zarzucili, że w ich ocenie decyzje organów obu instancji zapadły z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W pierwszym rzędzie wskazali, że w wyniku zainicjowanego przez nich postępowania nadzwyczajnego Wojewoda decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. udzielającej J. S. pozwolenia na budowę w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego. Rozstrzygnięcie to utrzymał następnie w mocy decyzją z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB). Skarga na tę decyzję wniesiona przez J. S. została zaś oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia [...] r. (w aktach sprawy brak informacji o sygnaturze tego wyroku i jego prawomocności). Tym samym biorąc pod uwagę, że z obrotu prawnego zostały wyeliminowane zarówno decyzja zatwierdzająca pierwotny projekt budowlany jak i decyzja zatwierdzająca projekt zamienny brak było podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących zamiast umarzać postępowanie PINB był zobowiązany wyrokami WSA w Gliwicach z dnia 4 lipca 2006 r. i 31 lipca 2006 r. do jego kontynuowania, w tym wyegzekwowania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący zarzucili, że decyzja PINB z dnia [...] r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie drugiej części warsztatu wydana została bezprawnie, bowiem miało do miejsce już po przywołanych wyrokach WSA w Gliwicach. Zatem nie mogła być ona konsekwencją wydanych wcześniej decyzji tego organu. Zarzucili nie odniesienie się do tej kwestii także przez WINB, który wbrew oczywistym faktom zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że pozwolenie na użytkowanie drugiej części warsztatu zostało udzielone przed wydaniem wspomnianych wyroków WSA w Gliwicach. Wskazali wreszcie, że WINB decyzją z dnia [...] r. stwierdził w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji PINB udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Podał, że nie zgadza się w szczególności z zarzutem skargi, iż w sprawie brak było przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania. W decyzji organów obu instancji wyjaśniono bowiem, że zakresy wydanych i pozostających w obrocie prawnym decyzji udzielających pozwolenia na użytkowanie części zrealizowanego obiektu pokrywają się z zakresem umorzonego postępowania. Organ podniósł także, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące konieczności uzyskania oceny oddziaływania na środowisko, gdyż żądanie takie w przypadku decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Z takiej samej przyczyny brak jest też podstaw do uzyskania decyzji o lokalizacji, gdy inwestycja została już zrealizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna, aczkolwiek nie można podzielić większości jej zarzutów. Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem Sąd nie był jednak, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), związany zarzutami i wnioskami skargi, a dostrzeżone naruszenia prawa uwzględnił z urzędu. Przeprowadzona sądowa kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji w części dotyczącej warsztatu samochodowego wraz z pomieszczeniami biurowymi i socjalnymi zostało wszczęte przez PINB już po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), zastosowanie w sprawie winny więc znaleźć przepisy ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem zmian wprowadzonych wskazanym aktem prawnym. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisu art. 51 Prawa budowlanego którego ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego doprowadzenia go do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone art. 48 i 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. W art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy jest mowa o prowadzeniu robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zauważyć trzeba, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku, jeżeli obowiązek jej uzyskania został nałożony na inwestora decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych kończy postępowanie legalizacyjne, powyższe wynika wprost z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku określonym w art. 55 pkt 3 tej ustawy, a zatem gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W takiej bowiem sytuacji udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od merytorycznego rozpoznania zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz przepisami prawa w części nie objętej udzielonym pozwoleniem. Odnosząc te ogólne spostrzeżenia na grunt kontrolowanego postępowania należy zgodzić się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów obu instancji, że jeżeli w sprawie zostały wydane ostateczne decyzje o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanych części obiektu budowlanego to brak jest podstaw do dalszego procedowania w sprawie zgodności tych części obiektu z projektem budowlanym i to zarówno w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki jak i projektu architektoniczno-budowlanego. Na marginesie należy też zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym, a precyzyjniej od dnia 11 lipca 2003 r. (wejście w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw < Dz. U. nr 80, poz. 718 >) ustawodawca powierzył temu samemu organowi prowadzenie postępowań o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz postępowań prowadzonych w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Opisana zmiana przepisów spowodowała, że aktualnie nie znajduje uzasadnienia prawnego wydawanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 tej ustawy w sytuacji, gdy wcześniej wydał on decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższego spostrzeżenia nie można jednak w całości odnieść do kontrolowanej sprawy, bowiem jedną z decyzji, którą udzielono pozwolenia na użytkowanie części warsztatowej obiektu wydał organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie Sądu zapadła w kontrolowanym postępowaniu decyzja o umorzeniu postępowania w stosunku do zrealizowanej części warsztatowej budynku była jednak przedwczesna. Wydając tę decyzję zarówno PINB jak i WINB w ogóle nie odniosły się do faktu, że zarówno w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. jak i decyzji PINB z dnia [...] r. wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W świetle art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ulega tymczasem wątpliwości, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (ostateczna decyzja GINB z [...] r. znak: [...]), a także decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany (prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 lipca 2006 r. II SA/Gl 949/05) nakładało na właściwy organ nadzoru budowlanego (wyznaczony w oparciu o art. 150 § 1 k.p.a.) obowiązek wznowienia z urzędu postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Zauważyć wreszcie trzeba, że w czasie wydawania przez WINB zaskarżonej decyzji przed WSA w Warszawie zawisła sprawa ze skargi Z. I. i W. I. na decyzję GINB z dnia [...] r. znak: [...]. Zaskarżoną decyzją uchylona została decyzja WINB z dnia [...] r. stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Okoliczność ta nakładała na WINB obowiązek zawieszenia postępowania w kontrolowanej sprawie w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika bowiem z przeprowadzonych wyżej rozważań przesłankę umorzenia postępowania w sprawie stanowiła m.in. przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem rozpatrzenie zasadności decyzji o umorzeniu postępowania przez organ I instancji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego. W ocenie Sądu naruszenie normy wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie przyjdzie wskazać, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 746/07 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję GINB, a zatem aktualnie w obrocie prawnym pozostaje nieostateczna decyzja WINB z dnia [...] r. Ponownie rozpatrując sprawę WINB zastosuje się do uwag Sądu i w pierwszym rzędzie zawiesi w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 202 § 1, art. 205 § 2 i § 3, a także art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).