II SA/Gl 614/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant St. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 r. ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Rybniku z dnia 30 marca 2011 r. nr 104/VIII/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr 104/VIII/2011 Rady Miasta Rybnika z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla określonych terenów – jako niezgodnej z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 i 3 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Uzasadniając to żądanie podniósł, że w toku badania legalności wskazanej uchwały stwierdził istotne naruszenia prawa: 1. w zakresie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy poprzez niedopełnienie wymogu zgodności przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnik. W tym zakresie: 1) Zgodnie z zapisami studium obszary określające podstawowy zasób przyrodniczy środowiska miasta wymagający ochrony wyłączono z możliwości zabudowy, dopuszczając jedynie możliwość kontynuacji funkcji rolniczej, realizacji niezbędnych dla miasta inwestycji z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej, realizacji stawów hodowlanych i rekreacyjnych oraz realizacji urządzeń sportu i rekreacji. Natomiast fragmenty terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: D1PR, D3PR, D4PR – dla których dopuszczono zabudowę usługową; E36U, E45U – tereny usług, T1UP – tereny usług publicznych, F124MZ – tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej; oraz cały teren A78MZ, leżą w wymienionym obszarze podstawowego zasobu przyrodniczego środowiska miasta. 2) Zgodnie z obowiązującym studium dla obszarów stanowiących elementy systemu zieleni miejskiej (parki, cmentarze, ogrody działkowe, ogrody przydomowe) między innymi nakazano utrzymanie dotychczasowego użytkowania terenów. Ponadto dopuszczono zabudowę terenów wyłącznie gdy jest ona związana z funkcją zieleni miejskiej (obiekty i urządzenia rekreacyjne, sportowe, kaplice cmentarne, mała architektura, altany, uzbrojenie terenów). Dla tych obszarów ustalono również konieczność ochrony przed inwestycjami niezwiązanymi z funkcją systemu zieleni miejskiej lub zakłócającymi jej przyszłą realizację. Natomiast w planie miejscowym, fragmenty terenów oznaczonych symbolami A27M, A28MZ, A65MZ, A103MZ, A104MZ, C2MZ, C7MZ, G10MZ, I134MZ, I135MZ – tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej, a także cały teren zabudowy usługowej E27U, zostały zlokalizowane na wyżej wymienionych obszarach stanowiących elementy systemu zieleni miejskiej, co powoduje sprzeczność ustaleń studium z ustaleniami planu. 3) Dla obszarów wskazanych do kształtowania zieleni miejskiej w studium ustalono konieczność wyłączenia z możliwości realizacji wszelkiej zabudowy. Jednak tereny oznaczone w planie symbolami G38MZ i G39MZ – ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowane są częściowo na wyżej wymienionych obszarach. 4) Teren oznaczony w planie miejscowym symbolem F37MZ ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej w części położony jest na obszarze, który w studium przeznaczono pod rolniczą przestrzeń produkcyjną wskazaną do wyłączenia z zabudowy. Pomimo tych niezgodności Rada Miejska w Rybniku w petitum zaskarżonej uchwały dokonała stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnik, co nastąpiło z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru stwierdził, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki planowania przestrzennego, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Wymóg zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium gminy jest jedną z podstawowych zasad przyjętych przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium wprawdzie nie jest aktem prawa miejscowego, jednak jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy). Brak zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje nieważnością uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ nadzoru wskazał na inne jeszcze zapisy zakwestionowanej uchwały naruszające jego zdaniem obowiązujące prawo, a mianowicie: 2. W przedmiotowym planie ustalono tereny "kwartałów inwestycyjnych", które zostały zdefiniowane w § 2 pkt 24 uchwały jako: "tereny wydzielone i oznaczone w planie, na których kształtowanie zabudowy i zagospodarowanie przestrzenne terenów wymagają zastosowania szczególnych, ustalonych w planie zasad". Zdaniem organu nadzoru zastrzeżenia budzi zapis § 3 pkt 2 uchwały ustalający "konieczność realizacji zabudowy i zagospodarowania terenów w kwartałach inwestycyjnych pokazanych na rysunku planu", który można interpretować dwuznacznie. Zapis ten może zezwalać na realizację zabudowy tylko na terenach kwartałów inwestycyjnych, a nowa zabudowa poza tymi terenami może być niedozwolona, bądź w innym rozumieniu może nakładać na właściciela obowiązek zabudowy terenów oznaczonych jako kwartały inwestycyjne, co stanowiłoby istotne naruszenie prawa, gdyż prawo miejscowe nie może nakazywać podjęcia określonych działań inwestycyjnych (celem planu jest określenie przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania). 3. W ocenie organu nadzoru niezgodne z prawem jest także ustalenie § 17 ust. 2 uchwały brzmiące: "na terenach ustalonych na planie kwartałów inwestycyjnych zabudowa wymaga zastosowania tych samych form architektonicznych w ramach poszczególnych inwestycji, a przedsięwzięcie musi obejmować co najmniej 40 % powierzchni kwartału". Istnieje możliwość, iż właściciel danej nieruchomości znajdującej się na terenie kwartału inwestycyjnego nie będzie mógł zagospodarować swojej działki zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie, ponieważ może nie być właścicielem przynajmniej 40 % powierzchni takiego kwartału, a więc nie będzie mógł spełnić wymagań ustanowionych tym zapisem. Zapis ten może więc ograniczać prawo własności. Jakkolwiek władztwo planistyczne gminy oparte jest na ustawowym umocowaniu do wprowadzania ograniczeń w prawach konstytucyjnie chronionych (co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy) – to własność może być ograniczona w zakresie w jakim nie narusza to jego istoty oraz ograniczenie to musi być poparte konkretnym przepisem prawnym, co odnośnie kwestionowanego zapisu nie zachodzi. 4. Ustalenie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. h uchwały odnoszące się do terenów oznaczonych w planie symbolami ZŁ dopuszcza możliwość "modernizacji istniejącej na tych terenach zabudowy z dopuszczeniami jej jednorazowej rozbudowy do 60 % kubatury istniejącej w chwili wejścia w życie planu". Zdaniem organu nadzoru wprowadzone tym zapisem ograniczenie dopuszczające tylko jednorazową rozbudowę istniejących budynków stanowi nadużycie przysługujących gminie uprawnień w zakresie ograniczenia prawa własności, co narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. 5. Na wielu terenach objętych planem nie ustalono parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, a sprecyzowanych w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 – zwanego dalej rozporządzeniem), regulującego wymagania zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: – W § 16 ust. 1 pkt 4) zapisano, iż "na terenach o symbolach MW, U, US, UC, UP, P, ZP, ZC, KDS, ITE, ITK i ITO nie ustala się formy dachu z zastrzeżeniem, że forma ta musi być jednolita w ramach ustalonego w planie kwartału inwestycyjnego", czym nie dopełniono obowiązku określenia geometrii dachu wymaganego przepisami. – W § 16 ust. 2 uchwały zapisano, iż na "terenach zabudowanych" zdefiniowanych w § 2 pkt 17, nie jest obligatoryjne stosowanie przepisów § 16 ust. 1 uchwały, który ustala parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów przeznaczonych do zabudowy oraz z możliwością zabudowy. Powyższe powtórzono również w § 17 ust. 11, który brzmi "na terenach zabudowanych oznaczonych graficznie na rysunkach planu nie obowiązują ustalenia dotyczące wskaźników zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej". – Dla terenów oznaczonych w planie symbolami PR w § 14 ust. 2 pkt b uchwały oraz dla terenów ZC w § 14 ust. 2 pkt f uchwały dopuszczono zabudowę, nie ustalając w planie obligatoryjnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. – Pomimo wymogu jednoznacznego określenia w planie wysokości projektowanej zabudowy nie został on spełniony zapisami: – § 16 ust. 1 pkt 1 lit. b – na terenach o symbolach MW dopuszczono lokalizację "dominant w rejonach wskazanych na rysunkach planu", bez określenia ich maksymalnej wysokości, – § 16 ust. 1 pkt 1 lit. c – na terenach o symbolach U, UP, UC, P dopuszczono większą wysokość zabudowy niż 15 m "w przypadkach uzasadnionych kompozycją przestrzenną zespołu zabudowy i potrzebami wynikającymi z prowadzonej działalności usługowej oraz technologii prowadzonej produkcji", również bez określenia jej górnej granicy, – § 16 ust. 1 pkt 1 lit. d – na terenach o symbolach US wskazano, iż "wysokość budynków należy dostosować do terenów otaczających, przy czym dopuszcza się wyższe obiekty jako hale widowiskowo-sportowe i zadaszenia boisk i stadionów", w tym przypadku również nie określono jednoznacznie wysokości zabudowy, w dodatku odwołanie się do zabudowy otaczającej jako wyznacznika wysokości dla terenów US jest niewłaściwe, gdyż zmiany przekształceń w zabudowie otaczającej mogą spowodować zmianę ustaleń planu odnośnie maksymalnej wysokości zabudowy na terenach US, bez przeprowadzenia niezbędnej procedury, o której mowa w art. 27 ustawy, – § 16 ust. 1 pkt 1 lit. e – na terenach o symbolach PR, ZP, ZD, ZM, ZC, ZŁ, KDS, ITE, ITK, ITO ustalono, iż zabudowa nie może przekraczać jednej kondygnacji nadziemnej, ale dopuszczono lokalizację wyższych obiektów "w formie wież widokowych, zadaszeń amfiteatrów, świetlic na ogrodach działkowych i kaplic na cmentarzach oraz innych obiektów, których wysokość wynika z pełnionej funkcji", także nie określając ich górnej granicy. 6. Jako naruszające prawo uznał dalej Wojewoda również zapisy: § 14 ust. 3 pkt 5 (faktycznie chodzi o § 10 ust. 3) uchwały w którym ustalono, że w granicach opracowania planu zakazuje się lokalizacji ferm turbin wiatrowych za wyjątkiem pojedynczych turbin wiatrowych na terenach o symbolach R, ZR i PR. Dla tych obiektów nie określono żadnych parametrów, między innymi maksymalnej wysokości, ponadto nie ustalono szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy dla terenów zlokalizowanych w pobliżu takich budowli, co według organu nadzoru jest istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy. 7. § 5 ust. 2 uchwały w którym ustalono, że wszelkie przekształcenia na terenach wymienionych w § 5 ust. 1 (w obszarach w wyznaczonych w planie strefie "A" pełnej ochrony konserwatorskiej oraz strefie "B" pośredniej ochrony konserwatorskiej) wymagają uzgodnień i zezwoleń Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Powyższe ustalenia nie posiadają umocowania prawnego, gdyż zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U, z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) jedynie prowadzenie robót przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymaga uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót, wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast w stosunku do obiektów budowlanych lub obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Tak więc zdaniem Wojewody nie ma przepisów, które nakazywałyby uzgadnianie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków budowy nowych obiektów, bądź modernizacji istniejących obiektów, niewpisanych do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym za niezgodne z prawem należy uznać wyżej przytoczony zapis § 5 ust. 2 uchwały oraz zapisy § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały – czyli uzależnienie możliwości przebudowy i modernizacji istniejącej zabudowy od uzyskania zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zapisy te, zdaniem organu nadzoru, istotnie naruszają prawo poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej. 8. Stwierdził dalej organ nadzoru, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia, plan miejscowy powinien ustalać szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, przez które rozumieć należy parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnię oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w planie wyznacza się czy też nie granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W tym względzie powołał się Wojewoda na wyrok tutejszego Sądu sygn. akt II SA/GL 522/09. Z naruszeniem tego obowiązku w kwestionowanym planie zasady i warunki scalania zostały określone tylko dla terenów "kwartałów inwestycyjnych", zdefiniowanych w § 2 pkt 24 uchwały. Nie ustalono ich natomiast dla pozostałych terenów objętych planem, a przeznaczonych pod zabudowę. Ustalenie powyższych zasad i warunków jest również niezbędne zdaniem organu nadzoru w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami), bowiem bez ich ustalenia w planie, niemożliwe jest przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości. Art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje bowiem, że podstawą dla postępowania scaleniowego są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Należy mieć też zdaniem Wojewody na uwadze fakt, że wszczęcie procedury scaleniowej może nastąpić zarówno z urzędu (art. 22 ustawy) jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów, a w przypadku nieruchomości zabudowanych za zgodą wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Bez ustalenia szczegółowych zasad i warunków określonych planem dokonanie scalenia na wniosek nie będzie zatem możliwe. 9. Zdaniem organu nadzoru z naruszeniem obowiązującego prawa ustaleniem § 14 ust. 1 pkt 2 uchwały dopuszczono na terenach oznaczonych symbolem U, UP, UC i P lokalizację pomieszczeń mieszkalnych oraz wolnostojących budynków mieszkalnych o ile są związane z funkcją usługową lub produkcyjną (lit. a), możliwość zachowania, rozbudowy i modernizacji istniejących budynków mieszkalnych (lit. b), a także stacje paliw i obsługi komunikacji (lit. g). Dopuszczenie w planie w ramach jednej funkcji budynków mieszkalnych oraz stacji paliw i obiektów produkcyjnych wyklucza się i jest zdaniem Wojewody niedopuszczalne. Istnieje możliwość łączenia różnych przeznaczeń dla jednego terenu, ale tylko w przypadku gdy takie przeznaczenia terenu się uzupełniają i nie powodują kolizji interesów. Powyższe ustalenie planu stanowi zdaniem Wojewody naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż tereny o odrębnym przeznaczeniu powinny być wydzielone liniami rozgraniczającymi. 10. Za naruszające treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy uznał też Wojewoda zapis § 1 ust. 7 pkt 3 gdzie stwierdzono, że tereny oznaczone w planie symbolami MZ przeznaczone są pod "tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej". Pojęcia tego jednak w § 2 uchwały nie zdefiniowano. Nie wynika ono także z załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym do terenów zabudowy mieszkaniowej zalicza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Brak zdefiniowania w planie "terenów ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej" nie daje możliwości ustalić pod jaki rodzaj zabudowy mieszkaniowej tereny te zostały przeznaczone, co może doprowadzić do zlokalizowania na danym terenie różnych rodzajów zabudowy, które będą ze sobą kolidowały. Ponadto zarzucił organ nadzoru, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy został naruszony także ustaleniem w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały dla terenów MZ, którym dopuszczono zabudowę zagrodową tylko dla tych terenów MZ, które zlokalizowane są w sąsiedztwie terenów o symbolach R, gdy tymczasem zasady zagospodarowania powinny być jednolite dla całego terenu ograniczonego liniami rozgraniczającymi. 11. Zdaniem Wojewody z naruszeniem treści § 4 pkt 9 rozporządzenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i o niskiej intensywności zabudowy oznaczonych w planie symbolami MN nie ustalono wskaźników co do ilości miejsc parkingowych. 12. W ocenie organu nadzoru został także naruszony art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, zgodnie z którym, rada gminy w planie miejscowym winna obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis ten w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia wskazuje na konieczność określenia w planie parametrów dróg. W § 9 ust. 4 uchwały ustalono minimalne szerokości terenu w liniach rozgraniczających dla części dróg wyznaczonych w planie. Ustalenie tylko minimalnych szerokości dróg bez podania szerokości maksymalnej prowadzi do tego, że parametry drogi są niejednoznacznie określone. Ponadto w § 9 ust. 4 uchwały zastrzeżono, iż "dopuszcza się zmniejszenie i zwiększenie szerokości dróg w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkami planów według ich aktualnego wydzielenia geodezyjnego w granicach nieruchomości". Dla dróg KDGP "głównych ruchu przyśpieszonego" nie ustalono żadnych parametrów, jedynie w § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały odwołano się do linii rozgraniczających wskazanych na rysunku planu. Brak również ustalenia parametrów dla drogi G1KD. Niejednoznaczne określenie parametrów dróg, poprzez określenie tylko minimalnej szerokości, bądź przez dopuszczenie innych szerokości niż ustalone, zdaniem organu nadzoru, jest niedopuszczalne. Również odesłanie do rysunku planu w przypadku nieustalenia szerokości linii rozgraniczających w tekście planu jest zdaniem Wojewody nieprawidłowe. 13. Zarzucił też Wojewoda, że ustaleniem § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b uchwały na terenach US za wyjątkiem terenów US13+19US dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów i usług handlu, przy czym zastrzeżono, że powyższe obiekty nie powinny stanowić więcej niż 30 % całego "programu sportowo-rekreacyjnego inwestycji". Jednak uchwałodawca nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem "programu sportowo-rekreacyjnego inwestycji". Cytowany zapis jest więc nieprecyzyjny. Ustalenia planu miejscowego powinny być natomiast na tyle precyzyjne i szczegółowe w swych zapisach, by nie budziły w przyszłości wątpliwości co do ich interpretacji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Rybniku ustosunkowując się do poszczególnych sformułowanych w skardze zarzutów, wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Odnośnie zarzutu skargi co do naruszenia zaskarżoną uchwałą treści art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy zwrócono uwagę na charakter (istotę) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rybika jako dokumentu strategicznego, wskazującego jedynie ogólne "kierunki zagospodarowania przestrzennego na zasadzie przeważającej funkcji i ich znaczenia w rozwoju miasta". Podano, że jedynym z istotnych celów strategicznych ustalonych w studium (C4 str. 6 Część B – Ustalenia studium) jest:: "Rozwój struktury osadniczej miasta poprzez wypełnienie dotychczasowego układu z zachowaniem odrębności przestrzennej poszczególnych dzielnic i tworzeniem atrakcyjnych przestrzeni publicznych w ich centralnych rejonach". Zgodnie z zapisem na str. 25 studium (część B – Ustalenia studium), przewidziano możliwość elastycznej polityki przestrzennej preferując wielofunkcyjny rozwój obszaru miasta poprzez łączenie niekolizyjnych funkcji takich jak: zabudowa mieszkaniowa i usługowa, zabudowa produkcyjna i usługowa, użytkowania rekreacyjno-wypoczynkowe oraz zabudowa pensjonatowa i usługi zdrowia. Katalog możliwości przeznaczenia terenów w planach miejscowych dla niekolizyjnych funkcji na poszczególnych ustalonych w studium obszarach polityki przestrzennej nie został przy tym w zapisach studium ograniczony. Przedmiotowe zapisy ustaleń studium dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego pozwalają zdaniem autora odpowiedzi na skargę na przyjęcie swobody w dysponowaniu przeznaczeniem terenów na etapie sporządzania planu miejscowego. W konsekwencji powołując się na dołączone do odpowiedzi na skargę załączniki graficzne stanowiące nałożenie rysunku planu na rysunek studium podniesiono, że wbrew zarzutom organu nadzoru nie nastąpiła w kwestionowanym planie zmiana kierunku zagospodarowania przestrzennego wymienionych w skardze terenów. Tym samym zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy. Dopuszczenie na tych terenach ich częściowej zabudowy lub usług nie zmienia ich podstawowego przeznaczenia i kierunku ich zagospodarowania zgodnego z zapisami studium, względnie sankcjonuje istniejącą już na nich zabudowę. Odnośnie zaś terenów oznaczonych w planie symbolami A28MZ, C7,MZ, I134MZ, I135MZ to zdaniem odpowiadającego na skargę, również w studium zostały one przeznaczone pod zabudowę. Za prawidłowe i zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 6 i § 4 pkt 2 rozporządzenia uznał pełnomocnik Rady Miejskiej w Rybniku zakwestionowane w skardze zapisy odnoszące się do "kwartałów inwestycyjnych" zdefiniowanych w § 2 pkt 24 zaskarżonej uchwały, które jednocześnie wbrew zarzutom skargi, nie nasuwają wątpliwości co do możliwości ich interpretacji. Ustalone w planie ograniczenia co do swobody zagospodarowania tych terenów dają jednocześnie szansę "na spełnienie wymogów ładu przestrzennego". Odnośnie zarzutu sformułowanego w pkt 4 skargi stwierdzono, że zakwestionowany zapis § 14 ust. 2 lit. "h" uchwały znajduje podstawę w § 4 pkt 2 rozporządzenia i uniemożliwia ciągłą rozbudowę budynków położonych na obszarach wskazanych do wykluczenia lub ograniczenia urbanizacji. Zdaniem odpowiadającego na skargę zapis o nie ustaleniu w planie (dla niektórych terenów) formy dachów oznacza dowolność w kształtowaniu tej formy i nie narusza treści § 4 pkt 6 rozporządzenia. Nie jest również wymagane i konieczne ustalanie wskaźników urbanistycznych (poza wysokością zabudowy) dla terenów zabudowanych zdefiniowanych w § 2 pkt 17 uchwały, na których zabudowa już istnieje, a w ich przekształceniach dopuszczono jedynie przebudowy, zabudowy i wyburzenie istniejących budynków. Wobec wprowadzonych w planie ograniczeń co do możliwości budowy na terenach o symbolach PR i ZC, które co do zasady nie są przeznaczone pod zabudowę, dopuszczalne jest zdaniem autora odpowiedzi na skargę, ustalenie dla tych terenów wskaźników urbanistycznych w ograniczonym zakresie. Obowiązek uregulowania w planie wszystkich zagadnień o jakich mowa w art. 15 ust. 2 ustawy nie jest bowiem bezwzględny. W świetle treści § 4 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie było też konieczne ustalenie w planie maksymalnej wysokości dominant, które niekoniecznie będą wyższe niż zabudowa na terenach na których zostały one dopuszczone. Stwierdzono dalej, że w sytuacji gdy pojęcie wysokości odnosi się do "budynków", to nie ma obowiązku ustalenia wysokości m. in. urządzeń technologicznych, reklamowych i telekomunikacyjnych co pozwala na przyjęcie legalności zapisów zawartych w § 16 ust. 1 pkt 1 lit. "c", "d" i "e" zaskarżonej uchwały. Nadto przepisy nie precyzują w jakich parametrach wysokość zabudowy ma być ustalona, co umożliwia zastosowanie różnych metod jej wyznaczania. Odnośnie braku określenia parametrów turbin wiatrowych stwierdzono, że dopuszczenia i zasady zagospodarowania zostały określone dla terenów na których te pojedyncze turbiny mają być zlokalizowane. Zdaniem pełnomocnika Rady Miejskiej w Rybniku również zapis § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie narusza obowiązujących przepisów w sytuacji gdy nie dotyczy on budowy nowych obiektów a jedynie przekształceń na terenach na których znajdują się budynki ujęte w gminnej ewidencji zabytków oraz obiekt wpisany do rejestru zabytków (na terenie o symbolu 15UP na załączniku Nr 24 do odpowiedzi na skargę). W sytuacji gdy w kwestionowanym planie nie wskazano terenów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości nie było zdaniem autora odpowiedzi na skargę potrzeby ustalania szczegółowych zasad i warunków takiego procesu dla wszystkich terenów objętych planem. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia zapisem § 14 ust. 1 pkt 2 uchwały treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy przez wprowadzenie przeznaczeń dopuszczalnych, jako uzupełniających na terenach o innym przeznaczeniu podstawowym. Jakkolwiek nie zdefiniowano pojęcia terenów ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej to są tereny do zabudowy mniej intensywnej niż inne wskazane dla tego celu w planie. Wprowadzenie takiego pojęcia wynika z treści § 9 ust. 4 rozporządzenia. Wprowadzenie zapisem § 14 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały możliwości zabudowy zagrodowej tylko w sąsiedztwie terenów rolnych (o symbolu R) miało na celu uniknięcia kolizji zabudowy zagrodowej i wyłącznie mieszkaniowej oraz powiązania zabudowy zagrodowej z rolniczą przestrzenią produkcyjną. Za prawidłowy uznano też w odpowiedzi na skargę brak określenia wymagań miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań poza terenami zabudowy wielorodzinnej gdyż na tych pierwszych terenach miejsca parkingowe będą realizowane w ramach poszczególnych działek budowlanych, a nie jako wydzielone parkingi. Prawidłowo ustalono też w planie zdaniem pełnomocnika Rady Miejskiej parametry dróg przez określenie ich "klasy" zgodnie z definicją podaną w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r.). W tej sytuacji nie ma potrzeby powtarzania w planie parametrów technicznych tych dróg. Stwierdzono też, że parametrem drogi nie jest jej szerokość w liniach rozgraniczających oraz, iż nie ustalono parametrów autostrady A-1 gdyż jest ona już zrealizowana i wydzielona własnościowo, co zostało uwzględnione przy ustaleniu jej linii rozgraniczających. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę nie jest trafny także zarzut sformułowany pod adresem treści § 14 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały gdyż użyte pojęcie "programu sportowo-rekreacyjnego" wynika z definicji "terenów sportu i rekreacji" zawartej w § 2 pkt 19 uchwały. Na rozprawie sądowej w dniu 2 marca 2012 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego dodatkowo sformułował pod adresem treści zaskarżonej uchwały dwa zarzuty a mianowicie stwierdził, że: – ustalenie § 8 ust. 8 uchwały z którego wynika obowiązek poprzedzenia zabudowy na terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (o symbolach D3PR i D4PR), badaniami geologiczno-inżynierskimi wykracza poza zakres przedmiotowy planu zagospodarowania określony w art. 15 ustawy, – dla terenów o symbolach MN i MZ nie ustalono dopuszczalnej wysokości pozostałych obiektów budowlanych poza budynkami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi (§ 16 ust. 1 pkt 1 lit. "a" zaskarżonej uchwały), – w § 16 ust. 1 pkt 1 lit. "d" i lit. "e" określono jedynie wysokość budynków z pominięciem wysokości pozostałej dopuszczalnej tam zabudowy. W odpowiedzi na te dodatkowe zarzuty pełnomocnik Rady Miejskiej w Rybniku w piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2012 r. uznał je za nieuzasadnione. W odniesieniu do zarzutu pod adresem § 8 ust. 8 uchwały stwierdził, że treść tego przepisu znajduje umocowanie m. in. w art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy i § 4 pkt 7 rozporządzenia gdyż dotyczy terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych na których dopuszczono możliwość realizacji obiektów i urządzeń związanych z procesem rekultywacji oraz obiektów usługowych i gospodarczych. Odnośnie pozostałych sformułowanych dodatkowo zarzutów powołano się co do zasady na argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę w odniesieniu do treści § 16 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i § 16 ust. 1 pkt 1 lit. "e" zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem należy podzielić większość sformułowanych w niej zarzutów świadczących o naruszeniu zaskarżoną uchwałą zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę przewidziane zaskarżoną uchwałą sposoby zagospodarowania części terenów oznaczonych symbolami D1PR, D3PR, D4PR, E36U, E45U, F1UP, F124MZ oraz cały teren oznaczony symbolem A78MZ naruszają treść obowiązującego dla tych obszarów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zakwestionowanym planem na terenach tych dopuszczono zabudowę usługową (w tym dla usług publicznych – teren F1UP) oraz ekstensywną zabudowę mieszkaniową, gdy tymczasem zgodnie ze studium część tych terenów położona jest w obszarach określających podstawowy zespół przyrodniczy środowiska miasta wymagający ochrony, wyłączony z możliwości tego rodzaju zabudowy. Podobnie z naruszeniem treści studium tereny oznaczone w kwestionowanym planie symbolami A27MZ, A65MZ, A103MZ, A104MZ, C2MZ, G10MZ oraz E27U, na których dopuszczono ekstensywną zabudowę mieszkaniową lub zabudowę usługową (cały teren E27U) obejmują części obszarów oznaczone w obowiązującym studium jako obszary stanowiące elementy systemu zieleni miejskiej dla których w studium tym dopuszczono jedynie zabudowę związaną z tą funkcją i ustalono konieczność ochrony przed inwestycjami niezwiązanymi z tą funkcją lub zakłócającymi jej przyszłą realizację. Również tereny oznaczone w planie symbolami G38MZ i G39MZ – ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowane są częściowo na obszarach, które zgodnie z obowiązującym (w dacie uchwalania planu) studium zostały przeznaczone do kształtowania zieleni miejskiej i wyłączone z możliwości realizacji wszelkiej zabudowy. Sprzecznie z ustaleniami studium także teren oznaczony w planie symbolem F37MZ (ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej) położony jest w części na obszarze, który w studium przeznaczono pod wyłączoną z zabudowy rolniczą przestrzeń produkcyjną. Zdaniem Sądu powyższych sprzeczności zapisów planu z obowiązującym studium nie mogą usprawiedliwiać podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności jako nieznajdujące umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Sprzeczności tych nie można usprawiedliwiać ani charakterem studium jako aktu o znacznym stopniu ogólności, gdyż nawet takie jego zapisy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy), jeżeli w wystarczający sposób artykułują zasady, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania poszczególnych terenów na obszarze gminy. Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdy chodzi o sprecyzowane w studium zakazy realizacji poszczególnych rodzajów zabudowy na poszczególnych terenach, względnie o dopuszczony w studium rodzaj zabudowy i przeznaczenia terenów, określony odmiennie niż w miejscowym planie zagospodarowania. Na te istotne i ewidentne różnice odnośnie ww. terenów zasadnie zwrócił w skardze Wojewoda. Nawet gdyby przyjąć co do niektórych z nich, że chodzi o poszczególne możliwości zagospodarowania "dla niekolizyjnych funkcji", to zdaniem Sądu nie jest to dopuszczalne gdy zapisy obowiązującego studium takie poszerzenia wykluczają. Wobec powyższego należało przyjąć, że ustalenia planu dla ww. jego terenów zostały sformułowane z naruszeniem wynikającej z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy zasady jego sporządzania, a mianowicie zasady związania treścią studium przy uchwalaniu planu. Wobec stwierdzonych pomiędzy tymi aktami rozbieżności, uchwalając zaskarżony plan Rada Miejska Rybnika nie miała podstaw do przyjęcia, że nie narusza on ustaleń planu w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy. Należy też podnieść, że jakkolwiek niezgodność treści studium i planu dotyczy w większości zapisów odnoszących się jedynie do części ww. jednostek planu to brak jest praktycznej możliwości wydzielenia tych części (gdy chodzi o zakres terytorialny) w postępowaniu sądowym. Skutkiem nieważności musiałyby być zatem objęte ustalenia planu dla całych tych jednostek. Skarga nie zasługiwała natomiast na uwzględnienie w części dotyczącej niezgodności ze studium ustaleń planu odnoszących się jego jednostek oznaczonych w nim symbolami 10A28MZ, 15CMZ, I134MZ i I135MZ, co wynika z załączników graficznych nr 10, 15, 17 i 18 do odpowiedzi na skargę, których treści Wojewoda nie zakwestionował. Sąd podziela zastrzeżenia organu nadzoru co do zapisów § 2 pkt 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały odnoszących się do możliwości zagospodarowania "kwartałów inwestycyjnych". Pierwszy z tych przepisów istotnie może być interpretowany dwuznacznie i tym samym narusza zasady poprawnej legislacji, zaś drugi nakładający obowiązek objęcia przedsięwzięciem inwestycyjnym co najmniej 40 % kwartału narusza chronioną Konstytucją RP istotę prawa własności. Zachodzi zatem podstawa do stwierdzenia nieważności tych przepisów w zakwestionowanej części. Zgodzić się też trzeba, że zakwestionowany przepis § 14 ust. 2 pkt 1 h uchwały w części mówiącej o dopuszczeniu "jednorazowej" rozbudowy stanowi nadużycie przysługującego gminie władztwa w zakresie ograniczenia prawa własności. W odpowiedzi na skargę nie przedstawiono żadnych racjonalnych przesłanek wykluczających możliwość rozbudowy do 60 % kubatury istniejącej w chwili wejścia w życie planu, w kilku etapach. Należy nadto podnieść, że za dopuszczeniem takiej możliwości mogą przemawiać też chociażby możliwości ekonomiczne oraz aktualne potrzeby właścicieli poszczególnych obiektów budowlanych (istniejącej zabudowy). Zasadnie zarzucił Wojewoda, że z naruszeniem treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia odstąpiono zapisem § 16 ust. 1 pkt 4a zaskarżonej uchwały od ustalenia na wymienionych tam jednostkach planu, geometrii dachów. Jakkolwiek wymóg w tym względzie został sprecyzowany jednoznacznie jedynie w rozporządzeniu to zdaniem Sądu można go również wyprowadzić z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy gdzie jest mowa o gabarytach obiektów na które geometra dachu ma niewątpliwy wpływ. Pominięcie ustalenia tego parametru jako wskaźnika kształtowania zabudowy może skutkować w tym zakresie jej dowolnością, co jest sprzeczne z istotą planowania, mającego na celu określenie sposobów zagospodarowania i zabudowy. Nawet gdyby przyjąć, że ten element kształtowania zabudowy został w § 16 ust. 1 pkt 4a uchwały ustalony w pewien sposób w odniesieniu do "kwartałów inwestycyjnych, to nie można by tego stwierdzić w odniesieniu do pozostałych terenów objętych treścią tego przepisu. Brak jest zdaniem Sądu jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska, że wynikający z § 4 pkt 6 rozporządzenia wymóg stalenia geometrii dachu może być przez organ planistyczny spełniony przez zawarcie w planie ustalenia, że "nie ustala się" tego parametru dla niektórych terenów. Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organu planistycznego co do możliwości pominięcia ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania dla "terenów zabudowanych" (zdefiniowanych w § 2 pkt 17 zaskarżonej uchwały), które to ustalenie zostało zawarte w § 16 ust. 2 i § 17 ust. 11 zaskarżonej uchwały. Z treści pierwszego z tych przepisów planu wynika bowiem (w związku z definicją przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), że na terenach tych dopuszczono również co najmniej nadbudowę obiektów budowlanych (skoro dopuszcza się możliwość podwyższenia zabudowy z którą wiąże się niewątpliwie zmiana gabarytów i wysokości obiektu). Zachodziła zatem potrzeba ustalenia w planie dla tych terenów co najmniej wymogów co do geometrii dachu. Przy nadbudowie nie zachodziłaby natomiast potrzeba ustalania linii zabudowy i wielkości powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. W świetle treści § 14 ust. 2 pkt 1 b i § 14 ust. 2 pkt 1 f uchwały na oznaczonych w tych przepisach terenach została dopuszczona wymieniona tam zabudowa (m. in. obiekty usługowe i działalności gospodarczej). Wobec powyższego, również zdaniem Sądu, istniał obowiązek ustalenia w planie wskaźników i parametrów tej zabudowy, czego z naruszeniem treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 rozporządzenia nie uczyniono. Z obowiązujących przepisów nie wynika zdaniem Sądu aby obowiązek ustalenia tych wskaźników i parametrów nie dotyczył np. terenów przeznaczonych pod kaplice cmentarne, lub domy pogrzebowe. Również względy czysto praktyczne i okoliczności faktyczne za takim zwolnieniem zdaniem Sądu nie przemawiają. Podzielić też należy stanowisko organów nadzoru, że z naruszeniem obowiązujących przepisów w § 16 ust. 1 pkt 1 lit. "b", "c", "d" i "e" zaskarżonej uchwały nie ustalono wysokości dopuszczonej tymi przepisami zabudowy. Obowiązek takiego ustalenia wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy (przed nowelizacją tego przepisu wskaźnik ten mieścił się zdaniem Sądu w parametrze "gabarytu" obiektu) oraz z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia. Jakkolwiek z przepisów tych nie wynika w dostateczny sposób w oparciu o jakie parametry wysokość zabudowy ma być określona, to nie może ulegać zdaniem Sądu wątpliwości, że powinno to nastąpić w sposób możliwy do weryfikacji, którego zakwestionowane przepisy nie zawierają. Wbrew stanowisku organu uchwałodawczego Gminy Rybnik wymogu takiego nie spełnia zdaniem Sądu odwołanie się do liczby kondygnacji, pełnionej funkcji obiektu czy też "terenów otaczających". Zdaniem Sądu odnośnie wymogu ustalenia w planie wysokości projektowanej (dopuszczalnej) zabudowy należy podkreślić, że wymóg ten odnosi się do wszelkiego rodzaju zabudowy a nie tylko do budynków co zdaje się twierdzić autor odpowiedzi na skargę. Wobec powyższego zasadny jest też zarzut organu nadzoru sformułowany już w toku postępowania sądowego co do braku określenia w § 16 ust. 1 lit. "a", "d" i "e" dopuszczalnej wysokości innych obiektów budowlanych niż budynki wielorodzinne i jednorodzinne. Z tego też względu należy podzielić zarzut Wojewody Śląskiego, że wysokość taka powinna być ustalona również dla dopuszczonych w planie turbin wiatrowych (§ 10 ust. 3 planu). Wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę dopuszczalnej wysokości tych obiektów nie można ustalić w oparciu o parametry zabudowy i zagospodarowania określone dla terenów na których turbiny wiatrowe mogą być zrealizowane, gdyż takiego parametru (co do wysokości zabudowy) dla tych terenów nie ustalono. Wbrew stanowisku zajętemu w odpowiedzi na skargę należy podzielić zdaniem Sądu stanowisko organu nadzoru co do naruszenia obowiązujących przepisów treścią § 5 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i ust. 2 zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy nie odnosi się ona do obiektów oraz obszarów wpisanych do rejestru zabytków (odnośnie tych wymagane byłoby zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. pozwolenie na prowadzenie robót wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków) lub do obszarów albo obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków (odnośnie tych, ale tylko gdy chodzi o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, wymagane jest jedynie uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków – art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego). Jeżeli na danym terenie znajdują się jedynie obiekty wpisane do rejestru zabytków lub ujęte w gminnej ewidencji zabytków, to zgodnie z ww. przepisami Prawa budowlanego obowiązek uzyskania zezwolenia lub uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków powinien dotyczyć tylko tych obiektów. Wobec treści ww. przepisów prawa budowlanego (jako przepisów odrębnych) w zw. z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmiennych w tej kwestii ustaleń nie można poczynić zdaniem Sądu jedynie w oparciu o ogólną treść art. 15 ust. 2 pkt 4 tej ustawy (porównaj w tym względzie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/GL 588/09). Zdaniem Sądu podzielić również trzeba sformułowany w skardze zarzut naruszenia kwestionowaną uchwałą treści art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy i § 4 pkt 8 rozporządzenia, a to w sytuacji gdy szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości zostały określone w kwestionowanym planie tylko dla "kwartałów inwestycyjnych". O ile brak tych zasad dla terenów przeznaczonych w planie na cele rolne i leśne jest zgodny z treścią art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) to ich brak dla pozostałych terenów objętych planem nie znajduje należytego uzasadnienia. Ani z przedłożonych sądowi akt administracyjnych ani z odpowiedzi na skargę nie wynika bowiem aby z uwagi na uwarunkowania faktyczne lub prawne na pozostałych terenach wykluczona była możliwość ich scalenia i podziału na wniosek o jakim mowa w art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy dotyczy odrębnej instytucji prawnej scalania i podziału nieruchomości uregulowanej w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co znajduje potwierdzenie także w treści art. 102 ust. 1 tej ustawy. Obowiązkowy (w zależności od okoliczności faktycznych terenu objętego planem) charakter określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości służy umożliwieniu dokonania takich działań na wniosek ich właścicieli i użytkowników wieczystych, zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce. Gmina może bowiem z urzędu dokonać scalenia i podziału nieruchomości tylko wtedy, gdy w planie miejscowym określone zostały jednocześnie szczegółowe zasady oraz warunki scalania i podziału, a także granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wyznaczenie w planie takich obszarów obliguje radę gminy do podjęcia z urzędu uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału, zgodnie z art. 22 ustawy. Jak natomiast wynika z art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami scalenie i podział nieruchomości mogą być dokonane również na wniosek właścicieli i użytkowników wieczystych. Działania te mogą być jednak dokonane na wniosek tylko w przypadku, gdy w planie miejscowym określone zostały szczegółowe zasady i warunki ich przeprowadzenia. Z tego właśnie względu, określenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obligatoryjne (względnie), aby właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości mogli skorzystać z ustawowo przyznanego im uprawnienia wnioskowania o dokonanie scalenia i podziału. Wtedy scalenie i podział dokonywane są właśnie według szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości określonych w planie miejscowym. Brak tych zasad pozbawia możliwości skorzystania przez właścicieli i użytkowników wieczystych z ustawowego uprawnienia określonego w art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak też w komentarzu Becka do ustawy o gospodarce nieruchomościami Z. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, wyd. 2, str. 583). Z tego też samego powodu należało stwierdzić nieważność § 13 zaskarżonej uchwały, w którym również nie określono wysokości dopuszczalnej zabudowy na terenach 1PU i 2PU. Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę na terenach tych jest nie tylko dopuszczalna określona w § 13 ust. 3 pkt 2a przebudowa ale i budowa nowych obiektów budowlanych o jakich mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 a i b tj. zgodnie z przeznaczeniem tych terenów. Dla obiektów tych nie ustalono natomiast dopuszczalnej wysokości zabudowy, co stanowi naruszenie zasady uchwalania planu wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Wojewody Śląskiego, że zapisem § 14 ust. 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego jak również z innych przepisów tej ustawy oraz przepisów rozporządzenia nie wynika zakaz łączenia na terenie oznaczonym w planie jednym symbolem i wydzielonym liniami rozgraniczającymi "różnych przeznaczeń i dopuszczalnych możliwości zagospodarowania (funkcji) w sytuacji gdy realizacja jednej funkcji nie wyklucza realizacji innej". Dopuszczalna jest zatem zdaniem Sądu realizacja funkcji mieszkaniowej jako uzupełniającej związanej z funkcją usługową i produkcyjną terenów, jak również realizacja stacji paliw i obsługi komunikacji na terenach zabudowy usługowej (U), terenach rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (UC) oraz terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P), o czym stanowi treść zakwestionowanego w skardze § 14 ust. 1 pkt 2 uchwały. Z tych samych względów nie zasługuje zdaniem Sądu na akceptację zarzut nielegalności zapisu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "d" uchwały gdy dopuszczono w nim na terenach MZ (ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej) zabudowę zagrodową w sąsiedztwie terenów o symbolach R. Zdaniem Sądu te dwa rodzaje zabudowy się nie wykluczają zaś takie dopuszczenie pozwala, jak to stwierdzono w odpowiedzi na skargę, na związanie zabudowy zagrodowej z rolniczą przestrzenią produkcyjną oraz znajduje umocowanie w treści § 4 pkt 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu brak jest także dostatecznych podstaw do zakwestionowania legalności posługiwania się w tekście zaskarżonej uchwały pojęciem "terenów ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej" (§ 1 ust. 7 pkt 3). Jakkolwiek należy niewątpliwie dążyć do używania w przepisach prawnych zwrotów i pojęć nie nasuwających większych trudności interpretacyjnych co do ich zakresowego znaczenia, to przedmiotowe wyrażenie, jak każde inne użyte w normie prawnej, podlega przyjętym regułom interpretacji (wykładni) umożliwiającym ustalenie jego znaczenia. Zbyt mało precyzyjny i naruszający zasady poprawnej legislacji jest natomiast również zdaniem Sądu zapis § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "a" uchwały gdy jest w nim mowa o programie sportowo-rekreacyjnym inwestycji i to nawet przy uwzględnieniu definicji terenów sportu i rekreacji zawartej w § 2 pkt 19 uchwały. Nie wiadomo bowiem chociażby czy chodzi tutaj o powierzchnię zabudowy dla tych funkcji czy też np. o kubaturę lub powierzchnię użytkową obiektów. W pełni zasadny jest zarzut naruszenia zapisami § 9 ust. 10 zaskarżonej uchwały treści § 4 pkt 9 rozporządzenia w sytuacji gdy nie ustalono w tym przepisie wymaganej ilości miejsc parkingowych dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i o niskiej intensywności zabudowy (symbol MN). Taki sam zarzut można też sformułować w odniesieniu do terenów ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej (symbol MZ). Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu z odpowiedzi na skargę realizacji tego obowiązku nie zastępuje dopuszczenie możliwości realizacji na tych terenach parkingów (przy zabudowie mieszkaniowej). W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w pkt 12 skargi dotyczącego obowiązku ustalenia w planie miejscowym parametrów dróg zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy i § 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia należy stwierdzić, że jest on zasadny gdy chodzi o brak ustalenia tych parametrów dla dróg oznaczonych symbolem KDGP "głównych ruchu przyspieszonego". Dla tych dróg nie ustalono bowiem w tekście planu żadnych parametrów. Nie ustalono także parametrów dla autostrady A-1 (symbol G1KDA). Brak ten należy uznać jednak zdaniem Sądu za dopuszczalny przy przyjęciu twierdzenia zamieszczonego w odpowiedzi na skargę, że droga ta została już wybudowana w granicach własnościowych zgodnych z liniami rozgraniczającymi zaznaczonymi w części graficznej (na rysunku) planu. Art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w związku z § 4 pkt 9 litera "a" rozporządzenia wskazuje na konieczność określenia w planie parametrów dróg. W § 9 ust. 4 kontrolowanej uchwały ustalono dla dróg publicznych oznaczonej tam klasy minimalną ich szerokość w liniach rozgraniczających ale tylko w odniesieniu do realizacji nowych dróg. Niewątpliwie wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu wynika z treści § 4 pkt 9 litera "a" rozporządzenia. Linie rozgraniczające drogę to granice terenów, przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy (§ 3 pkt 3 rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – Dz. U. nr 43, poz. 430). Zatem szerokość drogi w liniach rozgraniczających jest parametrem w rozumieniu § 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia. Należy jednak zważyć, że plan miejscowy składa się nie tylko z części tekstowej ale również z części graficznej rysunku planu (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy oraz § 2 pkt 2 i 3, § 5, § 6, § 7 pkt 7 i § 8 rozporządzenia). Należy zatem przyjąć, że o treści planu decydują obie jego części. Niektóre zapisy planu można odczytać tylko z jego części graficznej. Dotyczy to np. linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, których przebieg nie jest w części tekstowej planu opisany, a pomimo tego niewątpliwie obowiązuje i jest ustalany w oparciu o rysunek planu. Trudno sobie zresztą wyobrazić praktyczną możliwość opisu przebiegu takich linii w części tekstowej planu, pozwalającą na dokładne ich odzwierciedlenie na rysunku planu. Z tego też powodu jest zdaniem Sądu dopuszczalne, a czasami wręcz konieczne odesłanie w niektórych sytuacjach do rysunku planu. Takie odesłanie w zakwestionowanej uchwale do linii rozgraniczających dróg na rysunku planu nie narusza zatem zdaniem Sądu obowiązującego prawa (w sytuacji gdy skala rysunku planu odpowiada wymogom ustawy, co w niniejszej sprawie nie było kwestionowane). W konsekwencji należało przyjąć, wbrew stanowisku Wojewody, że ustalona została w planie a mianowicie w jego części graficznej (gdzie naniesiono przecież linie rozgraniczające dróg) szerokość dróg w liniach rozgraniczających w odniesieniu do wymienionych w § 9 ust. 4 klas dróg. Stwierdzenia takiego nie można natomiast sformułować w odniesieniu do dróg przewidzianych do modernizacji wymienionych w § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały dla których nie ustalono w planie nawet minimalnych ich szerokości. Samo odesłanie w tym względzie do klasy drogi jest zdaniem Sądu niewystarczające chociażby gdy zważy się, że z rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie wynikają jedynie najmniejsze szerokości "ulic" w liniach rozgraniczających (w zw. z treścią art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W całości nie można natomiast podzielić zdaniem Sądu zarzutu naruszenia art. 15 ustawy zapisem § 8 ust. 7 zaskarżonej uchwały. Zapis ten dotyczy bowiem terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Poprzedzenie zabudowy na takich terenach obowiązkiem badań geologiczno-inżynierskich znajduje zdaniem Sądu podstawę prawną w treści § 4 pkt 7 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podsumowując należy stwierdzić, że wykazane wyżej naruszenia obowiązujących zasad sporządzania planu miejscowego dawały podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za stwierdzeniem nieważności tej uchwały w całości przemawiał przede wszystkim zakres stwierdzonych naruszeń prawa w odniesieniu do znacznej części kwestionowanego planu, co uniemożliwiało praktyczne wyodrębnienie tej części jego przepisów, która uchybieniami nie byłaby dotknięta. SW