II SA/Gl 614/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na R. B. nakaz rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] i [...] od strony drogi wewnętrznej o nr ewid. gr. [...], znajdującego się w liniach rozgraniczających drogę nr [...] w G. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak: [...], zaś skarga na powyższą decyzję została odrzucona postanowieniem z dnia 30 września 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 521/11. Następnie, pismem z dnia 15 maja 2012 r. zobowiązany został upomniany pod rygorem skierowania sprawy do postępowania egzekucyjnego, a w dniu 4 września 2012 r. zobowiązanemu doręczono tytułu wykonawczy nr [...] z dnia [...] r. Z kolei postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na R. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł i wezwał do jej wpłaty w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. Jednocześnie organ egzekucyjny wezwał do wykonania w tym samym terminie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, którego odpis dołączono. Jako podstawę prawną nałożenia grzywny powołano art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.05.229.1954 t. j. z późn. zm.). W uzasadnieniu organ egzekucyjny podał, że zobowiązany pomimo otrzymania upomnienia, nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] znak: [...] z dnia [...] r. Wobec powyższego wierzyciel będący równocześnie organem egzekucyjnym, wystawił tytuł wykonawczy, stosując przewidziany ustawą środek egzekucyjny, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Wysokość grzywny ustalono stosownie do art. 121 § 2 ustawy oraz mając na uwadze fakt, że grzywna jest jednorazowa i powinna zapewnić skuteczność działania organu egzekucyjnego. Nadto, może ona ulec zwrotowi w przypadku wykonania obowiązku. Stąd też wysokość grzywny w celu przymuszenia przyjęto jako maksymalną przewidzianą ustawą tj. 10.000 zł. W zażaleniu na postanowienie R. B. wniósł o jego uchylenie oraz przeprowadzenie postępowania zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 833/10, domagając się na tej podstawie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki spornego ogrodzenia. Zaskarżonym postanowieniem, podjętym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zażalenia nie uwzględniono utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wobec doręczenia R. B. jako zobowiązanemu prawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, w ramach którego stało się możliwe stosowanie środków egzekucyjnych, określonych w pkt G tytułu wykonawczego. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 29 § 1 zd. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015), organ nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że nie można spełnić w postępowaniu egzekucyjnym oczekiwań strony zobowiązanej, sprowadzających się do wniosku o ponowne rozpatrzenie, czy przeanalizowanie sprawy pod kątem merytoryczności nakazu. Ten etap sprawy, zwany jurysdykcyjnym, został bowiem definitywnie zamknięty decyzją administracyjną, rozstrzygającą co do istoty sprawy. Co prawda, organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego wybrał z praktycznie dwóch możliwych środków egzekucyjnych (wykonanie zastępcze i grzywna w celu przymuszenia) właśnie ten drugi, to jednak w judykaturze utrwalił się pogląd, że grzywna w celu przymuszenia jako mniej dolegliwy środek egzekucyjny, powinna być stosowana w pierwszej kolejności. Przechodząc do oceny warstwy merytorycznej zaskarżonego postanowienia pod kątem spełnienia przesłanek ustawowych z art. 122 § 2 u.p.e.a., organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z w/w przepisem. Zawiera bowiem wszystkie wymagane pouczenia wraz z terminami, w których organ oczekuje na realizację nakazu rozbiórki i grzywny (zob. pkt 1 i 2 sentencji oraz pkt 2 pouczenia). Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, to jakkolwiek jest ono lapidarne, jednak wyraża niezbędne minimum racji decyzyjnej, którą kierował się organ I instancji przy wymierzaniu wysokości grzywny. Powszechnie bowiem przyjmuje się w judykaturze, iż decydującymi w tej materii kwestiami jest jednorazowość grzywny, długotrwałość niewykonania nakazu, konieczność zapewnienia skuteczności egzekucji oraz możliwość uwolnienia się od uiszczenia grzywny dobrowolnym spełnieniem obowiązku. Stąd też zażalenia nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego R. B. wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji, ponawiając zarzuty co do braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia i deklarując zamiar doprowadzenia jego lokalizacji do granic własnej posesji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej skarżący wniósł nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej zawartych. Prawidłowo stwierdził bowiem organ odwoławczy, że rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności tego postanowienia z prawem. W ramach tego postępowania nie podlega zaś kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna, zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie wyżej powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Wniosek taki wynika wprost z treści przywołanego przez organ II instancji art. 29 § 1 tej ustawy, który stanowi o braku uprawnienia badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kwestionowana decyzja o nakazie rozbiórki mogła być przedmiotem kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu, zaś wobec prawomocnego odrzucenia skargi na mocy postanowienia tut. Sądu z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 521/11, decyzja ta może być wzruszona jedynie w odrębnych trybach nadzwyczajnych, a jako akt, który nie został podjęty w granicach niniejszej sprawy, nie podlega badaniu w ramach obecnego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stąd też zarzuty skargi pod adresem decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia, nie miały żadnego znaczenia w niniejszym postępowaniu. Jednakże działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 tej ustawy, sąd administracyjny stwierdził, że postanowienia organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew poglądowi organu odwoławczego, postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawiera bowiem wszystkich obligatoryjnych elementów. Mianowicie, organ egzekucyjny wzywając zobowiązanego do wykonania w terminie 14 dni obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nie obwarował wezwania żadną sankcją, co stanowi niezbędny element postanowienia. Ustawodawca jednoznacznie przewidział zaś, że wezwanie należy połączyć z pouczeniem o zagrożeniu wykonania zastępczego (w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co dotyczy niniejszej sprawy). Zagrożenia takiego organ egzekucyjny nie zawarł w sentencji postanowienia, ani nawet w pouczeniach. Pominięcie tego elementu postanowienia, wymaganego przez ustawodawcę, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkuje niemożnością kontynuacji postępowania egzekucyjnego w razie niewykonania obowiązku przez zobowiązanego (vide: wyrok tut. Sądu z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 163/08, LEX nr 526567). Z tych względów postanowienia organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 400 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny po ustaleniu, że obowiązek nie został w dalszym ciągu wykonany, winien zatem ponownie rozważyć, jaki środek egzekucyjny należy zastosować, zaś w razie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, postanowienie winno zawierać wszystkie elementy ustawowe i uzasadnienie wysokości grzywny. mw