II SA/Gl 616/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Sandra Gołombek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bielsko-Biała Północ w Bielsku-Białej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 23 lipca 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji S. P., który otrzymał 25 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Naruszenia te miały miejsce w dniach: 25 maja 2012 r. K. - przekroczenie prędkości powyżej 50 km/h (10 pkt), 13 czerwca 2012 r. B. – przekroczenie prędkości do 30 km/h (4 pkt), 9 sierpnia 2012 r. B. przekroczenie prędkości do 40 km/h (6 pkt), 22 sierpnia 2012 r. – P. – przekroczenie prędkości do 30 km/h (4 pkt), 19 września 2012 r. B. – naruszenie przepisów określających warunki oraz zakazy zatrzymania lub postoju (1 pkt). Pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania S. P. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137) skierował S. P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie przywołanego art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy, po uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego – na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii B. Jednocześnie poinformował, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji zgodnie z intencją powołanego powyżej zapisu spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami – prawo jazdy kat. B nr [...], ważne bezterminowo, wydane przez Starostę [...]. Pismem z dnia 24 września 2013 r. S. P. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 114 ust. 1 lit.b w związku z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na nieodjęciu łącznie 12 punktów karnych w związku z ukończeniem szkoleń i zastosowaniem w sprawie § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, mimo, iż przepisy ustawy nie zawierają ograniczenia uprawnienia kierowcy do zmniejszania liczby punktów w związku z odbyciem szkolenia oraz naruszenie przepisów prawa postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 11 Kodeksu, gdyż organ nie wykazał, by zachodziły przesłanki z art. 107 § 4 i art. 5 Kodeksu umożliwiające odstąpienie od uzasadnienia decyzji. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie decyzji Starosty [...] i wydanie decyzji odmawiającej skierowania go na egzamin kontrolny. W uzasadnieniu podniósł, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż w świetle przywołanego przepisu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba w razie przekroczenia 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy. W jego ocenie, odbycie szkolenia upoważnia do zmniejszenia liczby punktów przypisanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, podczas gdy organ uznał szkolenia odbyte w dniu 25 września 2012 r. i w dniu 26 czerwca 2013 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w B. za nieskuteczne. Z całą stanowczością podniósł, iż w jego sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 130 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1 tego artykułu może na własny koszty uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wskazując na fakt, iż odbył takie szkolenie na długo przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie skierowania go na egzamin sprawdzający posiadane przez niego kwalifikacje, bez uznania zmniejszenia o 6 punktów posiadanej liczby punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego należy uznać za błędne. Nie sposób, w jego ocenie, zgodzić się z twierdzeniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., iż odbyte szkolenia nie doprowadziły do zmniejszenia liczby otrzymanych punktów, uwidocznionych w ewidencji prowadzonej przez ten organ. Nie może w tym zakresie być stosowany § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na potwierdzenie tego stanu odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych (w tym do wyroku tut. Sądu z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/GL 26/12). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło skierowania S. P. na egzaminy teoretyczne i praktyczne. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium po przywołaniu i przeanalizowaniu wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji przepisów, przychyliło się do argumentacji dokonywanej przez sądy administracyjne, a także argumentacji podanej jednocześnie przez odwołującego, iż odbycie szkolenia, nawet po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych, skutkuje ich redukcją o 6 punktów. Kolegium odmówiło zastosowania przepisów rangi podustawowej, a mianowicie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r., jako wydanego z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130 ust. 4 i art. 140 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazało, iż prawidłowa ewidencja powinna zawierać – we wskazanym okresie- punktów 19, a nie jak twierdzi Komendant Wojewódzki Policji – 25 punktów. To z kolei musi prowadzić do uwzględnienia odwołania i skutkować odmową skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W ustawowym terminie, działając na podstawie art. 8, art. 53 § 3 oraz art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.) skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prokurator Rejonowy B. Północ w B. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem prawa. Zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego istotne naruszenie prawa materialnego – tj. art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 6 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędne przyjęcie, iż odbycie przez S. P. szkolenia, o którym mowa w 130 ust. 3 cytowanej ustawy, potwierdzonego zaświadczeniem wystawionym przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. wywołuje automatycznie zmniejszenie o 6 liczby posiadanych punktów karnych, chociaż ukarany liczbą ponad 24 punktów karnych nie mógł podlegać dobrodziejstwu zmniejszania liczby punktów, a także § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r., poprzez przyjęcie, że odbycie przez S. P. szkolenia upoważniało Kolegium do ustalenia a priori, że ilość punktów uległa zmniejszeniu do 19, podczas gdy organem właściwym rzeczowo do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania jest Komendant Wojewódzki Policji w K., oraz naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 6 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmówienie zastosowania obowiązujących przepisów prawa – tj. wymienionego powyżej § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia. W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie obszernie uzasadnił swoje stanowisko odwołując się do poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Udzielając odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach podtrzymała skargę Prokuratora Rejonowego B. Północ w B. oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga Prokuratora wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ustawowym sześciomiesięcznym terminie. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego, nie musi zatem wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie sądu administracyjnego (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Warszawa 2008, s. 61). Odnosząc się do oceny zasadności postawionych w skardze zarzutów uznać należy, że skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tjedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. poz.488.). W myśl art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do treści art. 130 ust. 1 ustawy ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja (komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanego - § 3 rozporządzenia). W konsekwencji w gestii Policji, leży przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. Także w gestii Policji leży usuwanie punktów w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Wynika to ewidentnie i wyraźnie z regulacji zawartej w § 6 ust. 1 pkt 4 przywołanego powyżej rozporządzenia – to organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia wspomnianego szkolenia. Przepisy § 8 ust. 2 i ust. 4 precyzują, że zmniejszenia punktów organ prowadzący ewidencję dokonuje po przedstawieniu zaświadczenia (wystawionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego) o odbytym szkoleniu. Nie mogą zatem te czynności być dokonywane przez organy administracji (starostę czy w tym przypadku Kolegium), które nie są także uprawnione do kwestionowania prawidłowości wpisów wynikających z ewidencji. Nie są zatem te organy uprawnione do samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów z racji odbycia przez kierującego szkolenia, określonego w art. 130 ust. 3 ustawy. Dopóki więc usunięcia takiego nie dokona organ Policji, jako prowadzący ewidencję, dopóty inne organy są związane wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisaną kierowcy naruszającemu przepisy ruchu drogowego zgodnie z ewidencją z racji naruszeń, których się dopuścił. W świetle przywołanej powyżej regulacji art. 114 ustawy, w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta wydaje decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz o zatrzymaniu prawa jazdy. Tymczasem zaskarżoną decyzją Kolegium, mimo niespornej w sprawie okoliczności przekroczenia przez S. P. liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, uznało, że zarówno Starosta [...], jak i Kolegium nie mają obowiązku zastosowania art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w sytuacji, gdy kierujący pojazdem odbył na własny koszt szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 tej ustawy. W ocenie Kolegium, norma zawarta w art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, pozwala na zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed ukończeniem szkolenia przekroczyła limit 24 punktów karnych. Powyżej przedstawiony pogląd Kolegium należy uznać za błędny i nie można się zgodzić. Wprawdzie Sąd ma świadomość, że istniała linia orzecznicza, zgodnie z którą możliwa była "redukcja" ilości punktów karnych nawet po przekroczeniu ich dopuszczalnej ilości (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r. , sygn. akt II SA/Gl 26/12). Jednakże tego poglądu skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. W przypadku, gdy kierujący pojazdem w ciągu roku licząc od daty pierwszego wykroczenia, przekroczy liczbę 24 punktów karnych, to nie ma do niego zastosowania regulacja art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 406/12, zgodnie z którym odbycie szkolenia wskazanego w art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, gdy liczba punktów karnych w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego przekroczyła powyższy limit, jest już nieskuteczne, tj. nie może ono zniweczyć stanu faktycznego, w którym jest możliwe usunięcie punktów z ewidencji na skutek upływu czasu. Otwiera się natomiast droga do przeprowadzenia procedur weryfikujących i sprawdzających. Gdyby dopuścić możliwość przeciwną, wówczas poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w nim uczestniczyć. Natomiast przyjęte w ustawie rozwiązania zmierzają do w miarę szybkiej identyfikacji takich osób i poddania ich weryfikacji (por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 323/10 oraz z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Gl 58/12. Tym samym, wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania S. P., a także Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w okresie, w którym starosta rozpatruje już wniosek komendanta wskazujący obliczoną liczbę punktów, nie można uczestnicząc w szkoleniu liczby tej zmniejszyć. W ramach omawianej materii nie, w ocenie składu orzekającego, potrzeby odwoływania się do kwestii zgodności z ustawą regulacji przepisu § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012r. (wcześniej rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r.) w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, z uwagi na zbędność tej regulacji przy uwzględnieniu powyższej interpretacji art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Podzielić należy pogląd wyrażony w cyt. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 406/12, że regulacja § 8 pkt 6 rozporządzenia w istocie zawiera postanowienia korelujące z postanowieniami ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Natomiast interpretacja art. 130 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, w ich wzajemnym powiązaniu stanowi podstawę do przyjęcia, że odbycie przez kierowcę szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeżeli szkolenie kierowca odbył już po przekroczeniu liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Wniosek ten jest zaś niezależny od treści przywołanego powyżej § 8 pkt 6 rozporządzenia. Abstrahując od powyższych rozważań za zasadny uznać należy zarzut wskazujący na naruszenie przez organ zasady praworządności zawartej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 21 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W myśl art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami prawa powszechnie obowiązującego są m.in. rozporządzenia. Organy administracji publicznej obowiązane do działania na podstawie przepisów prawa i nie są uprawnione, w przeciwieństwie do sędziów, do oceny zgodności rozporządzeń z Konstytucją, a w konsekwencji do odmowy zastosowania obowiązującego przepisu rozporządzenia w konkretnej sprawie, nawet w sytuacji, w której został on wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Podkreślić wymaga, że strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od stanowiska tego organu może skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego, w oparciu o regulację art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle przywołanych okoliczności brak było podstaw do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżonej decyzji Organ ten nie był władny samodzielnie dokonać odliczenia S. P. 6 punktów karnych z racji odbycia przez uczestnika postępowania szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stwierdzić należy zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydając przedmiotową decyzję uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i odmawiającą skierowania na egzaminy teoretyczne i praktyczne, naruszyło zarówno przepisy prawa materialnego (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b oraz art. 138 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym), jak i przepisy postępowania (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 21 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 152 tej ustawy Sąd orzekł jednocześnie, że decyzja Kolegium nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.