II SA/Gl 622/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Pismem z dnia 14 listopada 2011r. M. P. wniósł o podjęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, w związku z podniesieniem gruntu na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 1 i 2 położonych w S. przy ul. [...]. W dniu 8 grudnia 2011r. przeprowadzono oględziny w terenie z udziałem stron, w toku których ustalono, że działki należące do P.Z. zostały nawiezione ziemią i wyrównane na części przylegającej do nieruchomości należącej do Firmy [A] S.A. i pola ornego M. P. Jednocześnie w protokole oględzin stwierdzono, że skłon terenu od granicy działki M. P. znajduje się w kierunku południowym i południowo-zachodnim, tj. w kierunku ul. [...] i drogi krajowej nr [...]. Nie ujawniono również szkód powstałych w związku z podniesieniem poziomu części działek, które wskazywałyby na możliwość zmiany kierunku odpływu wód. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz P. odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach będących własnością P.Z. - działki nr 1 i 2, wobec nie wystąpienia zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty będące własnością M. P. - działki nr 3 i 4, położonych w S. przy ul. [...]. W wyniku wniesionego przez M. P. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Po wniesieniu przez M. P. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Gl 783/12 uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P.Z. dnia [...]r. Wskazując jednocześnie, że w postępowaniu ponownym organy winny ustalić, nie wyłączając dowodu z opinii biegłego, czy na działkach P.Z. doszło do zmiany stanu wody na gruncie (przez nadsypanie) ze szkodą dla gruntów skarżącego. W ocenie sądu dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie pozwoli organom na wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Sąd stwierdził również, że nie wiadomo w jakim czasie została sporządzona będąca podstawą ustaleń organów mapa wysokościowa. Nadto podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Konieczne bowiem jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich W dniu 16 września 2013r. organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny w terenie z udziałem stron postępowania, w toku których P. Z. potwierdził fakt nawiezienia ziemi na część swojej nieruchomości, wskazując przy tym, że grubość warstwy nawiezionej ziemi wynosiła zaledwie od 10 do 30 cm, a wykonane prace miały na celu jedynie wyrównanie nierówności terenu. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Burmistrz P. odmówił nakazania P. Z. przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich, wobec nie wystąpienia zmian stanu wody na gruncie. Po wniesieniu odwołania przez pełnomocnika M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w powyższej sprawie właściwym byłoby uzyskanie opinii biegłego. Kierując się tymi wskazaniami organ I instancji zlecił wykonanie ekspertyzy, która została opracowana w okresie od lipca do listopada 2014r. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz P. działając na podstawie art. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach będących własnością P.Z. - działki nr 1 i 2 wobec nie wystąpienia zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty będące własnością M. P. - działki nr 3 i 4, położonych w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści ekspertyzy wynika, iż analizowany teren leży w naturalnej zlewni rowu melioracji szczegółowej przebiegającego przez drogę krajową, równolegle do niej, teren prywatny, drogę powiatową w kierunku odbiornika - rzeki [...]. Spływ wód powierzchniowych z działek 3, 5 należących do M. P. oraz działek 2 i 6 ciąży w kierunku naturalnego odbiornika poprzez działki 1 i 2 do rowu melioracji szczegółowej i jest zgodny z pierwotnym spływem wód na tym terenie. Brak jest również na działkach 3 i 5 zastoisk wodnych, natomiast teren podmokły na działkach 1, 2, 6, 7 i 8 w pasie bezpośredniej doliny rowu melioracji szczegółowej jest stanem naturalnym - naturalnej doliny. Swoje ustalenia biegły oparł na pomiarach wykonanych bezpośrednio na gruncie przez uprawnionego geodetę. W ocenie organu M. P. pomimo znacznego upływu czasu nie wykazał zaistnienia zmian stanu wody na jego gruncie. Nie dostarczył również żadnych dowodów wskazujących, aby zmiana stanu wody na gruntach przyległych miała wpływ na jego nieruchomość . Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. P. kwestionując kwalifikacje zawodowe osoby, której organ I instancji zlecił wykonanie opinii w sprawie, podnosząc, że biegły nie posiada uprawnień z zakresu hydrologii i ograniczył swoją opinię do pomiarów geodezyjnych, które przeprowadził pod nieobecność odwołującego. Nadto oparł swoją opinię na podkładach mapowych pochodzących z niewiadomego okresu. Podniósł również, że na należących do niego działach widoczne są nadal zastoiska wodne, o czym świadczyć ma dołączona dokumentacja zdjęciowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że podziela stanowisko organu I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, czy też nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie właściciel działek o nr: 5 i 1 dokonał czynności polegających na wyrównaniu ich poziomu, poprzez nawiezienie ziemi, to nie zmienił przy tym stosunków wodnych w sposób który wpływałby szkodliwie na grunt sąsiednie. Na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał się na wyniki przeprowadzonych w dniu 16 września 2013r. oględzin oraz treść wydanej w sprawie opinii biegłego. W ocenie Kolegium ekspertyza została sporządzona przez osobę posiadającą przygotowanie zawodowe do wykonywania funkcji kierownika budowy w specjalności wodno - melioracyjnej, zatem posiadała również niezbędną wiedzę do wydania opinii z zakresu naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł M. P. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 , art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oparcie się na opinii biegłego, który nie posiadał niezbędnych do tego kwalifikacji zawodowych, dokonania pomiarów w terenie pod nieobecność skarżącego oraz oparcie się na podkładach mapowych nie wskazując z którego roku pochodzą. Nadto bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie wykazał żadnych negatywnych skutków zmian dla jego działek. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych nie tylko z zakresu melioracji wodnych, ale także z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej oraz wykonania odpowiednich analiz, badań i pomiarów. Nadto w sprawie niezbędne było wykonanie odwiertów w celu ustalenia stopnia przepuszczalności gruntów należących do P.Z. Zdaniem skarżącego na skutek utrudnionego odpływu wód należąca do niego nieruchomość na obszarze kilkudziesięciu metrów straciła dotychczasową wartość użytkową. W odpowiedzi na skargę SKO w B. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w treści skargi, akcentując niewykonanie wytycznych zawartych w poprzednim wyroku oraz niezbadanie aktualnego stanu nieruchomości skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją SKO w B. było wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia na P.Z. obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 469 ) Zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powołany przepis art. 29 ust. 3 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Bk 609/08 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Gl 1159/10 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji we wskazanym wyżej przedmiocie wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. W ocenie Sądu trafnie uznały organy orzekające w niniejszej sprawie, że nie wystąpiły w niej przesłanki, upoważniające do nałożenia na P.Z. obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Powyższe jest konsekwencją faktu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym ekspertyza sporządzona przez specjalistę z zakresu melioracji wodnych jak i wyniki przeprowadzonych oględzin oraz wizji w terenie, jak również wykonane przez uprawnionego geodetę pomiary rzędnych poszczególnych nieruchomości, nie potwierdziły faktu zalewania gruntu należącego do skarżącego, które miałoby być następstwem nadsypania ziemi na działce należącej do P.Z. Bezspornym jest, że P. Z. nawiózł ziemię na teren swojej nieruchomości i tym samym podniósł poziom działki, jednakże działania te wbrew twierdzeniom skargi nie spowodowały zmiany istniejących na gruncie skarżącego stosunków wodnych. Po dokonaniu analizy warunków terenowych (rzędnych terenu) organy wykluczyły zmianę stosunków wodnych na rozpatrywanym terenie. Z załączonej do opinii mapy zawierającej pomiar rzeźby terenu wynika, że pomimo nadsypania działek przez P.Z. zachowany został pierwotny spływ wód powierzchniowych w kierunku naturalnego odbiornika tj. rowu melioracyjnego. Nadto biegły prowadził obserwację tego terenu w okresie od lipca 2014r. do listopada 2014r. i nie stwierdził występowania zastoisk wody na działkach o nr: 9 i 5. Z kolei na działkach o nr 1, 2, 6, 7 i 8 w pasie bezpośredniej doliny rowu melioracji szczegółowych, biegły stwierdził teren podmokły, co w jego ocenie jest stanem naturalnym – naturalnej doliny. Przy ocenie okoliczności faktycznych sprawy organy prawidłowo oparły się na ustaleniach dokonanych w toku przeprowadzonych oględzin i wizji w terenie, a nadto opinii biegłego oraz sporządzonej w toku tych czynności dokumentacji fotograficznej, która w sposób oczywisty przeczy twierdzeniom skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że w toku żadnych z przeprowadzonych przez organ czynności, jak również wielokrotnych wizji w ternie dokonanych przez autora ekspertyzy, nie ujawnione zostały zastoiska wodne na działkach skarżącego. W następstwie powyższego nie można w ocenie Sądu uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., zobowiązujących organ do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), które to naruszenie miałoby polegać na zaniechaniu przez orzekające w sprawie organy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy też dokonaniu oceny tego materiału z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zatem zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za nietrafne. Nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. polegający na nieuwzględnieniu w toku prowadzonego przez organy postępowania wniosku skarżącego o dopuszczenia dowodu z opinii biegłego posiadającego również kwalifikacje z zakresu hydrologii oraz gospodarki wodnej, który przeprowadzi badanie gruntu wraz z niezbędnymi odwiertami. Podzielić należy bowiem pogląd zgodnie z którym organy winny dopuszczać stosowny dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy wszędzie tam, gdzie zachodzi taka potrzeba wynikła z faktu, że nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Gdy się natomiast stan faktyczny da ustalić bez biegłego z danej dziedziny i nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 p.w., to dowód taki nie jest bezwzględnie wymagany. Ocena potrzeby takiego dowodu analizowana musi być w oparciu o to, że na gruncie omawianego przepisu organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej osoby spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Bk 282/14). W rozpoznawanej sprawie organy nie ujawniły występowania szkód na gruntach sąsiednich w oparciu o dowód z opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych, a dowód w postaci ustalonych przez uprawnionego geodetę rzędnych terenu potwierdził, że zachowany został pierwotny spływ wód powierzchniowych. Wbrew twierdzeniom skargi organy dokonały również ustaleń co do aktualnego stanu nieruchomości należących zarówno do skarżącego jak i uczestnika postępowania, dowodem czego jest bogata dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy oraz treść opinii biegłego. Wskazać należy również, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej z dnia 24 stycznia 2012r. z naniesionymi rzędnymi terenu. Tym samym jako chybiony należało uznać zarzut dotyczący braku aktualności map stanowiących podstawę dokonanych przez organ ustaleń w zakresie ukształtowania terenu. Natomiast odnosząc się do zarzutu braku kwalifikacji zawodowych niezbędnych do wydania opinii przez biegłego C. L., a w konsekwencji braku wartości dowodowej sporządzonej przez niego opinii, stwierdzić należy, że skuteczne zakwestionowanie opinii sporządzonej przez osobę legitymującą się uprawnieniami w zakresie melioracji wodnych, która to opinia w ocenie organów nie nasuwa żadnych zastrzeżeń, wymagało przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy skarżącego, jednakże skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu na potwierdzenie swojej tezy, ograniczając się jedynie do kwestionowania samych kwalifikacji biegłego. Za wiążący więc wypada uznać dowód z opinii biegłego, który w toku postępowania administracyjnego został opracowany i stanowił podstawę rozstrzygnięcia. O ile bowiem strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontrraportu we własnym zakresie i przedłożenia jako dowodu w sprawie ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 2383/06 LEX nr 316627). Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie wystarczającym było dopuszczenie dowodu z opinii osoby posiadającej wiedzę fachową z zakresu melioracji, która dokonała ustaleń na podstawie pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę. W sytuacji bowiem potwierdzenia istnienia naturalnego spadu z gruntów skarżącego w kierunku gruntów należących do P.Z., bezprzedmiotowym było ustalanie stopnia przenikliwości gruntów znajdujących się na działkach P.Z., czy też uzupełnianie materiału dowodowego o opinię hydrologiczną. Wskazać w tym miejscu należy, że zasadności przeprowadzenia takich badań nie wykazał również skarżący. Jako bezzasadny należało uznać również zarzut nieinformowania strony o fakcie dokonanych, w ramach sporządzanej przez biegłego opinii, pomiarów geodezyjnych. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika obowiązek, by biegły przygotowując opinię, czy organ zlecający przeprowadzenie takiego dowodu, byli zobowiązani zawiadamiać strony postępowania o wykonywanych czynnościach w ramach tej opinii. Niewątpliwie strony powinny mieć możliwość zapoznania się z treścią opinii i ustosunkowania się do tejże opinii, co w niniejszej sprawie miało miejsce, o czym świadczy pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 18 grudnia 2014r. Nietrafny jest także zarzut nie uwzględnienia przez organy wskazań co dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Gl 783/12. Wbrew twierdzeniom skargi organy uzupełniły materiał dowody w niezbędnym zakresie, zarówno poprzez dowód z opinii biegłego, jaki i kopię mapy zasadniczej zawierającą datę jej sporządzenia. Nadto dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń, w zakresie dotyczącym oceny działań podjętych przez P.Z. i stwierdziły, że nie doprowadziły one do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów skarżącego. Z przytoczonych wyżej powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej wzruszenie i z tego powodu skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.