II SA/Gl 623/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną oddala skargę. Rada Miejska w B. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa skrzyżowania ul. [...] ( droga krajowa [...]) z ul. [...] ( droga gminna ) w B.". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z zm.), oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. nr 23, poz. 136 z późn. zm.). Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. zawiadomił Radę Miejską w B. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...], jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomość gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa skrzyżowania ul. [...] ( droga krajowa [...]) z ul. [...] ( droga gminna ) w B.". Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że uchwała został wydana bez jakichkolwiek podstaw prawnych, ponieważ powoływany w niej art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będący ogólną normą kompetencyjną nie może stanowić wyłącznej i jedynej podstawy do jej podjęcia. Uprawnienie to powinno wynikać dodatkowo z przepisów szczególnych, natomiast w przedmiotowej sprawie nie istnieje żadna norma szczególna pozwalająca radzie gminy stanowić o zrzeczeniu się przez gminę należnego jej odszkodowania. W szczególności nie jest nią powoływany w uchwale przepis art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda podkreślił również, że Rada Miejska w B. wyrażając zgodę na zrzeczenie się przez Gminę B. należnego jej od Skarbu Państwa, zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowania, w istocie wyraziła zgodę na czynność niezgodną z prawem. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4f tej ustawy za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne dotychczasowym właścicielom nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości ustalonej w decyzji właściwego organu, wydanej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa skrzyżowania ul. [...] ( droga krajowa [...]) z ul. [...] ( droga gminna ) w B.". W związku z powyższą decyzją toczyły się postępowania odszkodowawcze zakończone ustaleniem odszkodowania od Skarbu Państwa na rzecz Gminy w łącznej wysokości 5.090,00 zł. Ustalone odszkodowanie stanowi dochód własny gminy rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm. ). Wojewoda zwrócił uwagę, że dysponowanie takim dochodem może odbywać się tylko na podstawie konkretnej normy prawnej i to tylko w takim zakresie w jakim norma ta pozwala. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta B. występował jednocześnie zarówno jako organ reprezentujący wierzyciela – organ reprezentujący Gminę B., jak i dłużnika – organ reprezentujący Skarb Państwa, jednak pomimo tak nietypowej sytuacji żaden przepis nie stanowił podstawy do zrzeczenia się odszkodowania. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] częściowo uchylił własne rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r. nr [...], w zakresie oznaczenia organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Wojewoda wskazał, że organem tym był Prezydent Miasta B.ia, jako zarządca drogi krajowej w mieście na prawach powiatu, a nie jak poprzednio wskazano Skarb Państwa, czy też organ reprezentujący Skarb Państwa. Gmina B. złożyła skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r. nr [...] wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej przedmiotową uchwałą Rada Miejska wyraziła zgodę na czynność zrzeczenia się odszkodowania należnego Gminie na mocy decyzji administracyjnej Wojewody [...]. Uchwała ta nie należy do grupy uchwał o charakterze normatywnym, lecz jest ona wyrazem aprobaty Rady Miejskiej na dokonanie w przyszłości czynności zrzeczenia się odszkodowania. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1476/10 skarżący organ stwierdził, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem uchwała ta zawierała ogólną intencję, tj. wyrażenie aprobaty na dokonanie w przyszłości przez Prezydenta Miasta określonej w niej czynności. Organ zauważył, że w orzecznictwie rysują się sprzeczne poglądy dotyczące charakteru prawnego odszkodowania, którego obowiązek zapłaty wypływa z decyzji administracyjnej. Niezależnie jednak od tego, czy będzie ono uznawane za należność cywilnoprawną, czy też nie, brak jest przeszkód prawnych do uznania, że podmiot na rzecz którego odszkodowanie zostało ustalone ma prawo odmówić jego przyjęcia doprowadzając do wygaśnięcia zobowiązania. Zdaniem organu Rada Miejska miała prawo wyrazić zgodę na zrzeczenie się odszkodowania, bowiem jego dochodzenie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem beneficjenta decyzji ustalającej odszkodowanie. Następnie skarżący podkreślił, że rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody godzi w zasadę samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez gminę. Gmina B. jako miasto na prawach powiatu dysponuje jednym budżetem, a co za tym idzie nie doszłoby do faktycznej wypłaty odszkodowania, a jedynie do odpowiednich zmian w planie finansowym w ramach zadań powiatowych i gminnych oraz odpowiedniego przeksięgowania środków finansowych po stronie wydatków, z zadań własnych powiatu na zadania własne gminy po stronie dochodów. Konsekwencją zrzeczenia się odszkodowania będzie jednak brak obowiązku zapłaty podatku VAT od czynności, która w istocie nie miała realnego wpływu na dochody Gminy. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego organu, że przedmiotowa uchwała ma charakter intencyjnym. Wskazano, że Rada Gminy wyrażając zgodę na zrzeczenie się należnego Gminie odszkodowania dała tym samym przyzwolenie na wyraźnie określone działanie. W ocenie organu nadzoru wyrażenie zgody to czynność nosząca charakter rozstrzygający, ponieważ w jej treści zostało zawarte konkretne rozstrzygnięcie, a nie tylko nie mające żadnego znaczenia prawnego wyrażenie intencji czy opinii. Organ zaznaczył, że wyrażenie zgodny jest w relacjach pomiędzy organem stanowiącym i wykonawczym, zazwyczaj koniecznym warunkiem ważności przeprowadzonych działań. Takie uchwały to akty o charakterze wewnętrznym obowiązujące jedynie podmioty do których są kierowane, jednak wywołują one określone skutki prawne, bo choć nie rodzą żadnych obowiązków ale kreują określone uprawnienia. Organ nadzoru ponownie podkreślił, że samodzielność w stanowieniu uchwał zawsze musi znajdować swe oparcie w istniejącej normie prawnej, mieścić się w granicach konstytucji oraz ustaw i nie może tych granic przekraczać. Takie stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86. Wreszcie organ nadzoru podniósł, że zgoda Rady Miejskiej w B. dotyczyła należności publicznoprawnych. Wobec tej materii administracyjno prawnej wszelkie czynności organów są ściśle limitowane przez prawo. Ponieważ żaden z przepisów prawa nie przewiduje dla rady gminy kompetencji stanowiących w zakresie umocowania organu wykonawczego do zrzeczenia się należnego jej odszkodowania – tym samym podejmowanie przez Radę takiej uchwały jest niedopuszczalne. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik Wojewody [...]wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową drogę nie stanowi realizacji zadania rządowego i powinno być finansowane z budżetu Gminy zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o Finansowaniu Infrastruktury Transportu Lądowego. Pełnomocnik organu nadzorczego wyjaśnił, że decyzje Wojewody o odszkodowaniu nie były kwestionowane, a Gmina zwracała się jedynie o ich zmianę w części dotyczącej terminu wypłaty odszkodowania. Jej wnioski zostały rozstrzygnięte negatywnie. W ocenie organu nadzorczego przesunięcie w budżecie Gminy związane z wypłatą odszkodowania byłoby połączone z koniecznością opłacenia podatku VAT. Wojewoda nie negował prawa Gminy do dokonania umorzenia należności, które w jego ocenienie jest tożsame ze zrzeczeniem się należności, winno to jednak nastąpić zgodnie z regulacjami obowiązującymi w Gminie. Pełnomocnik wskazał, że w Gminie obowiązuje uchwała Rady z dnia [...] r. nr [...] zgodnie z którą samodzielną kompetencję do dokonania takiego umorzenia posiada m. in. Prezydent bez potrzeby uzyskiwania zgody Rady. W ocenie pełnomocnika Wojewody Prezydent w sprawie wypłaty odszkodowania na płaszczyźnie cywilnoprawnej ma pozycję jednocześnie wierzyciela i dłużnika, wobec czego Gmina nie ma obowiązku podejmowania żadnych uchwał, albowiem nie powstało uprawnienie po stronie gminy do żądania odszkodowania. Pełnomocnik Gminy zwrócił uwagę, że nie jest możliwe bagatelizowanie przez Gminę obowiązku uiszczania podatku VAT od tego rodzaju odszkodowań albowiem w obrocie prawnym pozostaje jeszcze inna decyzja, która ustala wysokość odszkodowania na kwotę 5 milionów złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]nie może zostać uwzględniona albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zachodziły bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] Ze sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności wynika obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wymaga, aby wszystkie rozstrzygnięcia organów administracji miały swoją podstawę prawną. Tymczasem objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...] nr [...] dotycząca wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej, została podjęta bez podstawy prawnej. Żaden bowiem z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie stanowił podstawy do nadania jej takiej treści. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym formułuje jedynie zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Rada Gminy może natomiast na podstawie ww. przepisu, podjąć działania np. o charakterze intencyjnym, programowym. Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda [...] twierdząc, iż objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie jest uchwałą intencyjną, która jak sugeruje to skarżący organ, wyraża jedynie aprobatę dla dokonania przez Prezydenta Miasta w przyszłości określonej w tej uchwale czynności tj. zrzeczenia się odszkodowania. Przeciwko takiemu potraktowaniu uchwały świadczy nie tylko nazwa tej uchwały: "w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne...", ale również i to przede wszystkim treść tej uchwały. W uchwale Rada Miejska w B. dała Prezydentowi Miasta przyzwolenie na wyraźnie określone działanie. Sąd przychyla się do stanowiska organu nadzorczego, że przedmiotowa uchwała jest aktem o charakterze wewnętrznym. Aktem, który choć nie rodzi żadnych obowiązków, to jednak kreuje określone uprawnienia otwierając organowi wykonawczemu drogę do podejmowania określonych działań, zmierzających do zrzeczenia się w przyszłości odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej. Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały nie wynikało także z powołanego w uchwale art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazany przepis stanowi jedynie, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W związku z ustępem 1 tego przepisu, przepis ten określa także kompetencje tego organu działającego jako zarządca wskazując, że należą do niego sprawy z dziedziny planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W związku z tym należy podkreślić, że Rada Miejska w B. nie miała ustawowego upoważnienia do podjęcia samodzielnej uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej, stąd też zasadnie organ nadzoru przyjął, że winna być ona wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) podlegała oddaleniu.