II SA/Gl 624/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008r. sprawy ze skargi A.K. i S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Gminy K. wydał na rzecz inwestorów A. i K. P., decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zakładu produkcyjno-usługowego o funkcji nie zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - produkcja artykułów dziecięcych wraz z realizacją infrastruktury niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania zakładu, na działkach położonych w K. o nr ewidencyjnych [...], [...]. Decyzję, o której mowa powyżej, właścicielce sąsiedniej nieruchomości, A. L. doręczono w dniu [...]r. Pismem z dnia [...] r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...]r., A. L. wniosła odwołanie od otrzymanej decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast pismem z dnia [...] r. A. L., tym razem działając w imieniu rodziców, A. i S. K., których pełnomocnictwo załączyła do pisma, wezwała organ I instancji do pojęcia działań związanych z faktem, iż małżonkowie K. nie brali udziału w postępowaniu, nie doręczono im także wydanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania i pozostawiło je bez rozpoznania. Odnośnie natomiast pisma z dnia [...] r. wskazało A. L. jako pełnomocnikowi, możliwość wniesienia przez rodziców podania o wznowienie postępowania. Podanie takie działający przez pełnomocnika A. i S. K. nadali w urzędzie pocztowym w dniu [...]r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Gminy K. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy terenu podnosząc, iż A. i S. K. zostali pominięci w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy albowiem, zdaniem organu, nie przysługiwał im status stron postępowania. Jak bowiem stwierdził organ I instancji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia strony postępowania ustalone zostały w oparciu o wypisy z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w K. zgodnie z którymi to wypisami właścicielami działek sąsiadujących z terem inwestycji są: - A. L. córka i obecna pełnomocnik skarżących (działka Nr [...]); - D. K., L. Z. i L. Z. (działka Nr [...]) Z uwagi na fakt, że inwestycja obejmuje budowę zakładu produkcyjno-usługowego o funkcji nie zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za strony postępowania uznani zostali właśnie właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji. W konsekwencji brali oni udział w przedmiotowym postępowaniu. Natomiast małżonkowie A. i S. K. będący właścicielami kolejnej działki oznaczonej Nr [...] nie mogli zostać uznani za strony postępowania. Nadto, zdaniem organu, twierdzenie pełnomocnika, że małżonkowie A. i S. K. są współwłaścicielami budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach Nr [...] i [...] nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Od decyzji organu I instancji działający nadal przez pełnomocnika A. i S. K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu pełnomocnik A. L. wskazała, że jej rodzice są współwłaścicielami budynku położonego m.in. na działce [...], wybudowanego już po przekazaniu córce własności działki, a tym samym winni być traktowani jak strony w sprawie inwestycji na działkach [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wezwało A. L. do wyjaśnienia w jakiej dacie rodzice dowiedzieli się o wydanej na rzecz inwestorów P. decyzji. Pismem z dnia [...]r. A. L. wyjaśniła, iż rodzice dowiedzieli się o wydaniu decyzji w dniu [...]r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, z innych jednak przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium podniosło bowiem, iż S. i A. K. nie są wprawdzie właścicielami działki sąsiedniej jednak są współwłaścicielami budynku znajdującego się na dwóch nieruchomościach [...] i [...]. O powyższym świadczy, zdaniem Kolegium, decyzja z [...] r. o pozwoleniu na budowę wydana na rzecz A. L. i S. K. Z tych też przyczyn Kolegium cyt. "przychyliłoby się do uznania A. i S. K. za strony postępowania". Pomimo to Kolegium uznało jednak za słuszne utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy bowiem wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. Z pisma pełnomocnik A. L. wynika bowiem, iż jej rodzice o wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dowiedzieli się w dniu [...] r. a wniosek o wznowienie postępowania nadali dopiero w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. A. L., w imieniu A. i S. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji podnosząc po raz kolejny, iż rodzice do tej pory z urzędu nie zostali powiadomieni o sprawie, która ich bezpośrednio dotyczy, ponieważ są współwłaścicielami budynku, znajdującego się na działkach [...] i [...], a jedna z tych działek bezpośrednio przylega do nieruchomości, na której powstaje zakład przemysłowy. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie choć po części z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Zdaniem tut. Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.). Zaskarżona decyzja została wydana nadto z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Zasady, o których mowa powyżej, odnoszą się do wszystkich faz postępowania administracyjnego, w tym także do czynności wstępnych, mających na celu rozważenie dopuszczalności wznowienia postępowania. Także i wówczas bowiem zarówno badanie czy nie zachodzi niedopuszczalność, z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych, wznowienia postępowania, oraz czy strona dochowała ustawowego terminu przewidzianego do wniesienia podania, wymaga wszechstronnego wyjaśnienia odnoszących się do wskazanych obszarów okoliczności. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji wskazać należy, iż zdaniem tut. Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać decyzję rozstrzygającą o odmowie wznowienia postępowania. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – por. szerzej np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r. , s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wskazać w tym miejscu należy, iż bezspornym w świetle przedłożonych Sądowi akt sprawy jest fakt, że skarżący A. K. i S. K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem na rzecz A. i K. P. decyzji z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjno-usługowego. Nie doręczono im też zapadłego w sprawie orzeczenia. Kwestią sporną pomiędzy skarżącymi a orzekającymi w sprawie organami jest natomiast ocena czy skarżący mają przymiot strony i tym samym czy mogli był skutecznie, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyć podanie o wznowienie postępowania w sprawie oraz czy składając wniosek dochowali przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. jednomiesięcznego terminu od dowiedzenia się o decyzji. Kwestie te należą do kluczowych w sprawie. Ustalenie, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony lub też że legitymację do wniesienia podania o wznowienie postępowania wprawdzie mają lecz nie dochowali wskazanego wyżej terminu obliguje bowiem organ administracji publicznej do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Z treści uzasadnienia decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...]r. wynika, że skarżący zostali pominięci w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy albowiem, zdaniem organu, nie przysługiwał im status stron postępowania. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów małżonkowie K. nie są bowiem właścicielami nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu projektowanej inwestycji lecz właścicielami działki nr [...], która nie graniczy z terenem inwestycji. Z kolei w myśl uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. wprawdzie utrzymało ono w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jednakowoż z diametralnie różnych przyczyn niż wskazane przez Burmistrza Gminy K. Zdaniem SKO wprawdzie bezspornym jest bowiem, iż S. i A. K. nie są właścicielami działki sąsiedniej jednak są oni współwłaścicielami budynku znajdującego się po części na tejże działce. Budynek bowiem, o którym mowa, położony jest na dwóch nieruchomościach: działce nr [...] i działce nr [...]. O współwłasności budynku świadczy, zdaniem SKO, decyzja z [...] r. o pozwoleniu na budowę wydana na rzecz A. L. i S. K. Kolegium cyt. "przychyliłoby się zatem do uznania A. i S. K. za strony postępowania", jednak wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. Z oświadczenia A. L. wynika bowiem, czego Kolegium nie zakwestionowało, iż jej rodzice o wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji dowiedzieli się w dniu [...] r. a wniosek o wznowienie postępowania opatrzony jest datą [...]r. natomiast nadany został w Urzędzie Pocztowym w K. w dniu [...]r. Sformułowanych przez Kolegium tez i wyprowadzonych przezeń wniosków, zdaniem Składu Orzekającego, nie można w jednak podzielić. Stwierdzając, iż pełnomocnik skarżących, A. L., wniosła w imieniu rodziców podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu Kolegium odniosło się bowiem wyłącznie do pisma z dnia [...] r. nadanego przez A. L. w dniu [...] r. Kolegium pominęło jednak obecność w aktach sprawy o wiele wcześniejszego pisma pełnomocnika skarżących, opatrzonego datą [...]r., a wniesionego do organu I instancji w dniu [...] r., które pomimo niefachowej redakcji niewątpliwie nosiło wszystkie znamiona podania o wznowienie postępowania (czyniąc tym samym pismo z dnia [...] r. zbytecznym). Pismo, o którym mowa, skierowane do Burmistrza Gminy K., wskazywało bowiem jednoznacznie, iż wnoszone jest przez A. L. w imieniu rodziców, A. i S. K. (do pisma strona dołączyła stosowne pełnomocnictwo) i ma na celu wezwanie organu do podjęcia stosownych działań w związku z faktem, iż rodzice nie zostali powiadomieni o wydanej na rzecz inwestorów decyzji pomimo, że, jak twierdzi A. L., są współwłaścicielami stojącego na sąsiedniej działce budynku. Skoro zatem, zdaniem organu, wiarę należy dać oświadczeniu A. L., iż rodzice dowiedzieli się o decyzji dopiero w dniu [...]r. to fakt złożenia w dniu [...]r. w Urzędzie Gminy w K. sporządzonego w dniu [...]r. podania niewątpliwie oznacza, iż podanie to zostało złożone w terminie wynikającym z art. 148 § 2 k.p.a. Tym samym złożone w imieniu małżonków K. pismo wskazujące na brak ich udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (odwołanie A. L. pozostawione zostało bez rozpoznania z uwagi na wniesienie odwołania z uchybieniem terminu), winno było obligować organ I instancji do podjęcia prawem przewidzianych działań, w tym, w razie powstania wątpliwości co do treści pisma, do wezwania pełnomocnika do odpowiednich wyjaśnień i uzupełnień. Dodać w tym miejscu należy, iż jak wynika z akt sprawy pismo to, pomimo że złożone zostało w imieniu innych osób, w trakcie postępowania odwoławczego zakończonego uznaniem wniesionego przez A. L. osobistego odwołania za złożone z uchybieniem terminu, zostało przez organ I instancji z niejasnych przyczyn przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C. Pismo, o którym mowa, pomimo jego treści potraktowane zostało wówczas przez Kolegium jedynie jako wyraz niezadowolenia strony, a nie jako złożony w imieniu rodziców wniosek, a w odpowiedzi Kolegium poinformowało stronę, iż rodzice mogą złożyć podanie o wznowienie postępowania. Wątpliwości wymagające ponownego, wnikliwego wyjaśnienia, budzi natomiast wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji teza, iż małżonkom K. przysługiwał status stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki. Kwestia ta nie jawi się w przedłożonych Sądowi aktach sprawy klarownie. S. K. (a nie małżonkowie K.) figurował wprawdzie we wniosku inwestorów ujęty w rubryce dotyczącej właścicieli działek sąsiednich w stosunku do tej, na której posadowiona ma zostać projektowana inwestycja, jednocześnie jednak, jak stanowczo twierdzi organ I instancji, w myśl rejestru gruntów żadne z małżonków K. nie jest ani właścicielem ani współwłaścicielem sąsiedniej działki. Fakt ten potwierdza dołączony do akt sprawy akt notarialny, mocą którego rodzice podarowali działkę nr [...] córce A. L. Niejasne są natomiast twierdzenia Kolegium, iż cyt. "bezspornym" jest, że A. i S. K. są współwłaścicielami budynku znajdującego się na dwóch nieruchomościach [...] i [...], o czym świadczyć ma, zdaniem organu, fakt, iż pozwolenie na budowę wydane zostało wspólnie na rzecz A. L. i S. K. Wbrew tezie organu wskazać jednak w tym miejscu należy, iż pozwolenie na budowę, którego notabene brak w przedłożonych Sądowi aktach sprawy, w żadnej mierze ani samodzielnie nie przesądza kwestii własnościowych, ani też nie dowodzi kto w istocie jest właścicielem terenu bądź obiektu. Nadto pozwolenie, którego ustalenia przytacza organ II instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, odnosi się jedynie do A. L. i S. K. nie obejmując tym samym A. K. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien wskazane wyżej wątpliwości jednoznacznie wyjaśnić i stosownie do dokonanych ustaleń podjąć właściwe, należycie umotywowane rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku, a w odniesieniu do wpisu sądowego z uwagi na to, że postanowieniem tut. Sądu skarżący zostali zwolnieni od konieczności jego uiszczenia.