II SA/Gl 625/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] S.Ż. i S.Ż. zwrócili się do Burmistrza S. o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami położonymi w B., a mianowicie działką Nr [...] pozostającą ich własnością a działkami nr [...] oraz działkami nr [...] i nr [...]. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...], przywołując w podstawie art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 142, poz. 1591 ze zm.) a także art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości będącej własnością S. i S. małżonków Ż., stanowiącej działkę nr [...] z działką nr [...] stanowiącą własność B. i A. małżonków Ż. oraz w jednym punkcie z działką nr [...] – własnością H. i K. małżonków S. i działką [...] – własnością Wspólnoty Leśnej oraz z urzędu przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w D. W motywach swego rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał, że postanowieniem z dnia [...] zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe, w trakcie którego wyznaczony geodeta wykonał czynności w sprawie ustalenia granic, sporządzając protokół graniczny. Strony postępowania zapoznane z wynikami prac geodety nie złożyły zgodnego oświadczenia o przebiegu wnioskowanej granicy między wymienionymi działkami i nie doszło do zawarcia ugody. Dokonana ocena prawidłowości wykonania ustalenia granic przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami nie wykazała błędów i zastrzeżeń. Tym niemniej wezwane do zapoznania się z przygotowanymi materiałami strony odmówiły podpisania protokołu z wykonanych czynności, zgłaszając własne wersje przebiegu granicy miedzy działkami nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym, iż ustawodawca w art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jednoznacznie określił sposób postępowania organu administracji w przypadku zaistnienia sporu, co do linii granicznych gdy nie dojdzie do zawarcia ugody, postąpiono jak w sentencji – umorzono postępowanie administracyjne i przekazano sprawę do rozpatrzenia sądowi (powszechnemu) wraz z opinią geodety. Niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia wykazali A. i B.Ż., którzy pismem z dnia [...] wnieśli "zażalenie", potraktowane przez organy jako odwołanie. Stwierdzili w nim, iż na czas postępowania sądowego, którego celem jest ustalenie czy mapa geodezyjna służąca do rozgraniczenia została sfałszowana czy też nie, Burmistrz Miasta S. zobowiązany jest zawiesić postępowanie, gdyż w przeciwnym razie może to naruszyć zasady współżycia społecznego i zaufania obywateli do władzy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż w związku z podniesionymi w sprawie okolicznościami, zwróciło się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. o skontrolowanie i wyjaśnienie prawidłowości dokumentacji z operatu ewidencji gruntu dotyczącego rozgraniczanych działek i uzyskało odpowiedź, iż nie dopatrzono się uchybień przy wykonywaniu czynności związanych z obsługą pracy geodezyjnej przy prowadzonym rozgraniczeniu nieruchomości. Kolegium wskazało, że procedurę rozgraniczenia nieruchomości w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w myśl których postępowanie prowadzone przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta może zakończyć się wydaniem: decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie art. 33 ust. 1 cytowanej ustawy (w wyniku m.in. zgodnego oświadczenia stron postępowania), albo wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem ugody przez strony przed upoważnionym geodetą, albo wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi, w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Zatem z przedstawionej regulacji wynika, że merytoryczne zakończenie postępowania rozgraniczeniowego jest uzależnione od ustalenia przez geodetę przebiegu granic z uwzględnieniem oświadczeń woli stron, nie wykluczając ich ugodowego nastawienia. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, że w wyniku przeprowadzonych przez geodetę czynności nie doszło do ustalenia przebiegu granic wskazanych nieruchomości, gdyż właściciele nie złożyli zgodnych oświadczeń i nie zawarli ugody. Brak zatem było podstaw do wydania decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. W takiej sytuacji zgodnie z art. 34 ust. 2 powołanej ustawy prowadzący sprawę organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Potwierdzeniem takiego działania jest także orzecznictwo sądowe i uwzględniając je organ postanowił jak w sentencji. W skardze (nazwanej "zażaleniem") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.Ż. i B.Ż. wyjaśnili, iż nie zgadzają się z krzywdzącą ich decyzją, dodając, że próbowano przeprowadzić niniejsze rozgraniczenia na podstawie mapy niezgodnej z rzeczywistością. Dodali, że na podstawie takiej mapy przygotowany został szkic służący do rozgraniczenia i dlatego nie mogli go zaakceptować. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podtrzymali twierdzenia zawarte w skardze i dodali, przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego w D. z dnia [...], iż w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie zainteresowane osoby, a mianowicie pomięto zupełnie właścicielki działki nr [...], czyli H.N. i E.J., co w ich ocenie stanowi kolejną jego wadę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtórzył, iż procedurę rozgraniczania nieruchomości w postępowaniu administracyjnym dokładnie regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie pozostawiając w tym zakresie organom samodzielności. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. skarżący podtrzymali skargę, dodając, że do pisma procesowego z dnia [...] dołączyli mapę uzyskaną w Starostwie Powiatowym w B. Dodali, iż zawiadomili prokuraturę o sfałszowaniu dokumentów w sprawie. Podkreślili także, że w czasie pomiarów dokonywanych w [...] i [...] roku nie brali udziału i nie mogli przedstawić swego stanowiska, dowiadując się o nich dopiero po ich przeprowadzeniu. Nie mogli zgodzić się z przedłożoną przez geodetę propozycją podziału, gdyż pozbawiłoby to ich prawa własności części działki. Uczestnik postępowania S.Ż. dodał, że całe postępowanie administracyjne nie było potrzebne w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jak również poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta S. nie naruszają prawa. Przedmiotem postępowania zakończonego kontrolowanymi decyzjami było przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Celem tego postępowania jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości poprzez określenie położenia punktów granicznych, utrwalenie tych punktów na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Administracyjne postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w art. od 29 do art. 39. W zasadzie postępowanie to ma charakter mediacyjny, a wszystkie podejmowane w jego trakcie czynności rozgraniczenia prowadzić mają do wydania decyzji merytorycznej o rozgraniczeniu nieruchomości. W świetle przepisów wskazanej ustawy postępowanie to może zakończyć się wydaniem: - merytorycznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej granice ustalone przez geodetę na podstawie znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej, a "w razie ich braku lub jeżeli były one niewystarczające albo sprzeczne" – na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, jeśli druga strona w toku postępowania oświadczenia nie złożyła i nie kwestionowała przebiegu granicy (art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 33 ust. 1 ustawy); - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego – jeżeli strony zawarły ugodę graniczną przed geodetą albo gdy postępowania stało się z innych przyczyn bezprzedmiotowe; - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi – jeżeli zaistniał spór co do przebiegu linii granicznej, nie doszło do zawarcia ugody lub nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie (art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W rozpatrywanej sprawie na wniosek S. i S.Ż. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wnioskujących nr [...] z nieruchomościami: nr [...] – własnością B. i A.Ż., nr [...] – własnością H. i K.S. oraz nr [...] – własnością Wspólnoty Leśnej. Przygotowana w sprawie opinia wyznaczonego geodety J.D. nie doprowadziła do złożenia przez strony zgodnego oświadczenia o przebiegu granicy, nie została także podpisana ugoda pomiędzy stronami. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie brak było właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do jej przebiegu były sprzeczne, to organ nie miał kompetencji do dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Zaznaczyć wypada, ze według przywołanych powyżej przepisów rozdziału 6 cytowanej ustawy – właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy lub zgodnych oświadczeń stron. Przepisy wskazanej ustawy nie wyposażają natomiast organów administracji w prawo rozstrzygania sporów pomiędzy stronami w kwestii rozgraniczenia. Zaznaczyć wypada, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone w trybie powołanej powyżej ustawy ma tylko pomocniczy charakter. Gdy między stronami istnieje spór, co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania merytorycznej decyzji o zatwierdzeniu granic, to wówczas organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi (cytowany powyżej art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Mając na uwadze, że ustalenie przebiegu granic wkracza w prawo własności, w pełni uzasadnione jest przekazanie sprawy sądowi powszechnemu. Warto dodatkowo podkreślić, że postępowanie sądowe gwarantuje stronom pełną kontradyktoryjność, a sąd powszechny ustala granice według szerszych kryteriów, aniżeli ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości toczy się na podstawie art. 153 Kodeksu cywilnego oraz przepisów procedury cywilnej, przez co możliwe jest przeprowadzenie wszelkiego rodzaju dowodów przydatnych do rozstrzygnięcia sporu. Uwzględniając zatem powyższe, bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostawał zarzut zgłoszony przez skarżących, iż w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkiego jego strony. Wszak w tych warunkach postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone będzie od nowa przed sądem powszechnym. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę. .