II SA/Gl 628/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] A. P. zwrócił się do Wójta Gminy P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obory wraz z dojarnią, płytą obornikową i zbiornikiem na gnojówkę na działce nr [...] w L. Zaznaczył, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej. Do wniosku dołączył oświadczenie o posiadaniu gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową o łącznej powierzchni 20,8582 ha na terenie gminy P.. W dniu [...] Wójt Gminy P. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz poinformował o wszczęciu postępowania strony. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wójt Gminy P. w punkcie I umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie działki nr ewid. [...], obręb ewidencyjny L., dla inwestycji polegającej na budowie budynku obory wraz z dojarnią, płytą obornikową i zbiornikiem na gnojówkę – w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W punkcie II ustalił na rzecz A. P. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ewid. [...], obręb ewidencyjny L., w części działki znajdującej się poza granicami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podano, że wnioskowana działka znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości L., w związku z czym postępowanie dla tej działki, która znajduje się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umorzono. Dalej organ powołał się na art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów organ stwierdził, iż A. P. posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 20,8582 ha na terenie gminy P.. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie P. wynosi 8,47 ha fizyczne. Odwołanie (z dnia 14.04.2018 r.) od tej decyzji złożył B. B.. Decyzji zarzucił, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Inwestycja znacząco oddziałuje na środowisko i narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Budowa obory obniży wartość nieruchomości, a granica zabudowy została ustalona zbyt blisko jego nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej; Kolegium), decyzją z dnia [...]. , nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż organ ten zasadnie uznał, iż z uwagi na spełnienie warunku z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest konieczne przeprowadzenie w sprawie analizy pod kątem spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z ust. 1 pkt 1 tego artykułu ustawy, który statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Kolegium dalej wskazało, iż planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od których zależy możliwość wydania decyzji. Ponadto Kolegium potwierdziło, iż w niniejszej sprawie brak jest konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z wniosku złożonego przez A. P. wynika bowiem, iż planuje on obsadę stada do 39 DJP, co zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium odniosło się także do zarzutu dotyczącego usytuowania planowanej inwestycji zbyt blisko nieruchomości odwołującego; w tym zakresie wskazało, iż w decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich poprzez m.in. zalecenie realizacji od strony mieszkaniowej wzdłuż granicy działki, pasa zwartej wysokiej zieleni izolacyjnej z zastosowaniem drzew i krzewów zimozielonych. Skargę (z dnia 22 czerwca 2018 r.) na tę decyzję złożył B. B.. Wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej II instancji. Wniósł także o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...], bowiem jej wykonanie grozi spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków związanych z rozpoczęciem inwestycji oraz późniejszego jej funkcjonowania i jej wpływu na środowisko. Skarżący wskazał, iż organy błędnie uznały planowaną inwestycję za zabudowę zagrodową. A. P. złożył wniosek w sprawie ustalenia zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku obory wraz z dojarnią, płytą obornikową i zbiornikiem na gnojówkę. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem sądowym na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których jeden musi mieć charakter mieszkalny. Ze złożonego wniosku nie wynika, by którakolwiek z planowanych budowli stanowiła budynek o charakterze mieszkalnym. W związku z tym zespół budynków nie stanowi zabudowy zagrodowej. W drugiej części skargi skarżący po przeprowadzeniu stosownego wywodu wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nie dostrzegło, że Wójt Gminy P. nie zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ze względu na wadliwe przyjęcie, że ma do czynienia z wnioskiem dotyczącym zabudowy zagrodowej. Ponadto Kolegium powieliło wadliwość procedowania w zakresie sporządzenia uzasadnienia do decyzji Wójta Gminy P. w konsekwencji utrzymując wadliwą decyzję w mocy. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowiło odmówić wstrzymania na wniosek B. B., wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...]. W ocenie Kolegium wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę (z dnia [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu powtórzono argumenty zawarte w decyzji. Wskazano także, iż skarżący błędnie przyjmuje, że jeden z planowanych przez inwestora we wniosku budynków musi mieć charakter mieszkalny. Inwestycja jest związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, w którym znajduje się budynek mieszkalny, a zatem nie jest konieczne uwzględnienie we wniosku nowego budynku mieszkalnego obok planowanych gospodarczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 52) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowe decyzji organów obu instancji wydane zostały m.in. na podstawie art. 59 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.). W art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przewidziana jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wymagająca dostosowania parametrów i funkcji nowej zabudowy do już istniejącej, natomiast w art. 61 ust. 4 ww. u.p.z.p. znajdujemy od niej wyjątek. Zasada dobrego sąsiedztwa nie dotyczy zabudowy zagrodowej, pod warunkiem, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą budową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że budowa inwestycji związanej z relatywnie dużym gospodarstwem rolnym (więcej niż średnim) nie wymaga sąsiedztwa zbudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy (zob. wyrok NSA z 16.10.2009 r., II OSK 1614/08, LEX nr 571865). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że A. P posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 20,8582 ha na terenie gminy P.. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie P. wynosi 8,47 ha. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, a nawet czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej czy kilku gmin. Istotne jest ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że projektowana zabudowa tworzy zorganizowaną całość gospodarczą – uznać ją należy za zabudowę zagrodową. Dla ustalenia treści pojęcia "budowa zagrodowa" zasadnicze znaczenie ma pogląd wyrażony w tej kwestii przez NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, CBOSA): "1. Wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. 2. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej." W świetle ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja polegająca na budowie obory wraz z dojarnią, płytą obornikową i zbiornikiem na gnojówkę na działce nr [...] w L., stanowić będzie wraz z budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi zorganizowaną całość w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Będzie ta zatem element budowy zagrodowej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organy administracji publicznej także prawidłowo przyjęły, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Brak zatem konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), a jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 tej ustawy). Na podstawie art. 60 tej ustawy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). W § 3 ust. 1 pkt 103 tego rozporządzenia wskazano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 tego rozporządzenia, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Z wniosku inwestora wynika zaś, że planuje on obsadę obory do 39 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza). Tym samym planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.