II SA/Gl 63/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] ([...]) złotych. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] roku nr [...] ustalił dla A. W. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 1, 2, 2, obręb [...], karta mapy [...], dla których Sąd Rejonowy w R. prowadzi KW [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. ( uchwała Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] roku – Dz. Urz. Woj. Śląskiego nr [...], poz. [...] z dnia [...]), w wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania A. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] roku, nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż operat z dnia [...] roku został sporządzony w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym. Nadto Kolegium wyraziło pogląd, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, o ile wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego istnieją uzasadnione wątpliwości czy nastąpiła jakakolwiek zmiana wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] roku. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu K. U. ( autorowi zakwestionowanego przez SKO operatu szacunkowego z dnia [...]) jego weryfikację w całości z uwzględnieniem stanowiska SKO zawartego w decyzji z dnia [...]. Rzeczoznawca K. U. sporządził operat ( z dnia [...] roku ) do którego skarżący pismem z dnia [...] roku złożył zastrzeżenia. Zdaniem skarżącego nowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...] roku, który zastąpił plan z [...] roku nie zwiększył wartości nieruchomości bowiem zawęził on możliwości związane z wykorzystaniem nieruchomości. Złożony operat nie wykazuje wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie nowego planu. Rzeczoznawca – zdaniem skarżącego – nie dokonał analizy wpływu ustaleń nowego planu na sposób i możliwość korzystania z nieruchomości. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] roku nr [...] ustalił dla A. W. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 1, 2, 3, dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą KW [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., w wysokości [...]zł. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., dalej powoływana jako "ustawa"), art. 104 kpa w związku z uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że A. W. zbył w dniu [...] roku ( akt notarialny z [...] r. Rep. A numer [...]) nieruchomość obejmującą działki nr 1, 2, 3. Zbycie miało miejsce po wejściu w życie uchwały nr [...] z dnia [...] roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. Plan ten ustalił przeznaczenie przedmiotowych działek jako tereny zabudowy usługowej z podstawowym przeznaczeniem gruntu pod usługi komercyjne – symbol w planie UK1. Dla tego symbolu stawka procentowa z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy wynosi 30%. Na terenie na którym zlokalizowane są przedmiotowe działki przed uchwaleniem planu z [...] roku obowiązywał miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] roku ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego nr [...], poz. [...] z dnia [...]roku). Ten ostatni plan przewidywał dla terenu przedmiotowych działek funkcję U1 – teren wielofunkcyjnego zespołu komercyjnego. Wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości przy uwzględnieniu ustaleń planu z [...] roku a wartością nieruchomości określoną po uchwaleniu planu z [...] roku. Wzrost wartości nieruchomości został wyliczony w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. U. z dnia [...] roku. Operat ten zdaniem organu spełnia wymagania prawa . Wynika z niego, że wartość nieruchomości w związku z ustaleniami planu z [...] roku wynosiła [...] zł. Zgodnie z tym planem teren oznaczony był symbolem U1 – teren wielofunkcyjny zespołu usług komercyjnych. Natomiast wartość nieruchomości po uchwaleniu planu z [...] roku wynosiła [...] zł. Ten plan przeznaczał bowiem nieruchomość pod tereny zabudowy usługowej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi komercyjne symbol planu UKl. W związku z tym doszło na skutek uchwalenia planu z [...] roku do wzrostu wartości nieruchomości o kwotę [...] zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ( 30 % ) daje kwotę opłaty planistycznej w wysokości [...] zł. W odwołaniu A. W. zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz ustalenie opłaty w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat. W konsekwencji tych zarzutów odwołujący się żądał uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Motywując swoje żądania odwołujący się przede wszystkim wyraził pogląd, że nowy plan nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości i w tym zakresie powołał się na stanowisko SKO zawarte w decyzji kasacyjnej. Odnosząc się do operatu szacunkowego, który stał się podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej wskazał na brak w operacie szczegółowego porównania możliwości korzystania z nieruchomości pod rządami planów z [...] roku i [...] roku. Nieruchomości porównawcze wskazane w operacie nie mogły stanowić bazy dla obliczenia wzrostu wartości spornych nieruchomości skoro w operacie nie uwzględniono ograniczeń dotyczących tych nieruchomości wypływających z planu, a nadto nie są to nieruchomości z rynku lokalnego, ale z rynku regionalnego. Operat nie uwzględnia także faktu, wzrostu wartości nieruchomości na skutek działań skarżącego, a nie zapisów nowego planu. Cała ta problematyka w istocie została pominięta w decyzji organu I instancji, czym organ ten naruszył art. 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało zarzuty odwołania za nieuzasadnione i zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, poza opisem dotychczasowego postępowania, organ odwoławczy wyraził pełną aprobatę dla przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji i jego kwalifikacji prawnej. Uznał także, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Podkreślił, że w sprawach o ustalenie opłaty planistycznej jedynym środkiem dowodowym jest operat szacunkowy, mający charakter opinii biegłego. Odwołujący skutecznie tego operatu nie zakwestionował bowiem nie przedstawił przeciwdowodu ( opinii organizacji rzeczoznawców ). Nie słusznym – zdaniem organu – jest zarzut braku porównania możliwości korzystania z nieruchomości pod rządami planu z [...] roku i [...] roku. W tym zakresie operat zawiera szczegółowe przytoczenie ( zacytowanie) zapisów obu planów, co wskazuje na przeanalizowanie możliwości korzystania z nieruchomości. Na wzrost wartości nieruchomości wskazuje wprowadzenie w planie z [...] roku nowych funkcji, co oznacza rozszerzenie zakresu dopuszczalnych sposobów użytkowania działek. Koszty poniesione przez odwołującego się na uzbrojenie działek nie mogły zostać uwzględnione, gdy postępowanie niniejsze związane jest ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia w planie, a nie wzrostem wartości wynikającym z "uzbrojenia działki". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Jako nową – w stosunku do odwołania – przyczynę wzrostu nieruchomość wskazał wzrost cen w kraju w latach [...] r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie W celu ustalenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, konieczne jest ustalenie, iż powodem wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie ( zmiana ) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc bezpośredniego związku przyczynowego między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego ( zmienionego ) planu, przy czym chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie ( zmianę ) planu. Wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem planu wymaga szczegółowej i wyczerpującej analizy porównawczej ustaleń nowego planu z ustaleniami planu poprzednio obowiązującego. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego, niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej, zaś dowodem potwierdzającym, że wzrost wartości nieruchomości pozostaje w związku z uchwaleniem planu, jest operat szacunkowy. Brak prawidłowych ustaleń odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości oznacza, że nie wykazano zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy ( por. wyrok NSA z 20 czerwca 2007 roku sygn. akt II OSK 919/06 i wyrok z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt II OSK 1244/06). Sformułowanie art. 36 ust. 4 ustawy "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła" należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia ( zmiany ) planu. Przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości brane są więc pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które są bezpośrednim następstwem uchwalenia ( zmiany ) planu miejscowego. Mimo, że sam wzrost wartości nieruchomości jako następstwo uchwalenia ( zmiany ) planu obliczony jest w operacie szacunkowym, to operat ten jako dowód w sprawie podlega ocenie organu orzekającego. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy wzrost wartości nieruchomości o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, który stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty planistycznej jest różnicą pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia w uchwalonym planie, a wartością tejże nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie jest jedynie bezsporne, że przedmiotowe działki stanowiły przedmiot użytkowania wieczystego skarżącego od [...] roku i zlokalizowane były na terenie oznaczonym symbolem U1 – teren wielofunkcyjnego zespołu usług komercyjnych, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] roku. W dniu [...] roku Rada Miasta R. podjęła uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania nr [...] ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego nr [...], poz. [...]) zgodnie z ustaleniami której działki nr 1, 2 i 3 objęte zostały symbolem UK1 – tereny pod usługi komercyjne. Skarżący zbył powyższe działki po wejściu w życie planu miejscowego z [...] roku, a mianowicie w dniu [...] roku. W świetle dokonanej na wstępie wykładni art. 36 ust. 4 ustawy warunkiem ustalenia opłaty planistycznej było ustalenie bezpośredniego związku przyczynowego między zmianą wartości nieruchomości, a ustaleniami nowego planu. Zdaniem składu orzekającego do takiego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości nie doszło. Zapisy planu z 2004 roku "U1 – tereny wielofunkcyjnego zespołu usług komercyjnych" i planu z [...] roku – UK1 – tereny pod usługi komercyjne" są bardzo do siebie zbliżone funkcjami. W tej sytuacji wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planu wymagało szczególnie wnikliwej analizy porównawczej, która powinna objąć nie tylko zapis podstawowy to jest U1 w planie z 2004 roku i UK1 w planie z 2006 roku ale także obowiązujące w tych jednostkach zakazy. Tylko taka analiza porównawcza pozwoliłaby na ustalenie ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości jako skutku uchwalenia planu, przy czym winna ona wyraźnie wskazywać na nowe funkcje, inne niż w planie z [...] roku, powodujące ten wzrost. Obowiązku tego organy orzekające nie wykonały, a twierdzenie, że zacytowanie przez rzeczoznawcę całości zapisów dla omawianych jednostek w sposób jednoznaczny wskazuje na rozszerzenie możliwości korzystania z tych nieruchomości pod rządami aktualnego planu, jest całkowicie nieuprawnione. W istocie z decyzji żadnego z organów orzekających nie wynika jakie zapisy planu z [...] roku skutkują wzrostem wartości nieruchomości, w stosunku do jej wartości, a więc możliwości użytkowania w okresie obowiązywania planu z [...] roku. Nie wykonanie tego podstawowego dla sprawy obowiązku oznacza naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 kpa, a w konsekwencji art. 107 § 3 kpa. Za zasadny należy także uznać zarzut dotyczący wyboru nieruchomości porównawczych przez brak opisu przeznaczenia tych nieruchomości w planach z uwzględnieniem ograniczeń w użytkowaniu, a także ich dobór z rynku regionalnego, a nie lokalnego. Zasadą bowiem jest przyjmowanie w celach porównawczych nieruchomości z rynku lokalnego, jedynie brak transakcji na takim rynku pozwala na przyjęcie transakcji nieruchomościami podobnym na rynku regionalnym ( § 26 rozp. z 21 września 2004 roku w spawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ). Z operatu z dnia [...] roku nie wynika natomiast przyczyna przyjęcia transakcji z rynku regionalnego. Nadto art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że wartość nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, a był nim dzień [...] roku, a nie [...] roku, kiedy zawarto jedynie warunkową umowę sprzedaży. W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 kpc, a także art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 ustawy, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Kierując się wyżej przedstawioną oceną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w zw. z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. su.