II SA/Gl 630/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia 29 września 2009 r. nr 49/XXXII/2009 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Gminy B. w dniu 29 września 209 roku podjęła uchwałę nr 49/XXXII/2009 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Uchwała została podjęta – jak wskazano w jej treści – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) a także w związku z uchwałą Rady Gminy B. Nr 53/XX/2008 z dnia 24 czerwca 2008 roku. Podano w niej, że podjęcie uchwały nastąpiło po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. oraz przyjęciu do wiadomości braku nieuwzględnionych uwag do planu. Na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, złożył skargę Wojewoda [...] wnosząc o: - stwierdzenie jej nieważności w całości, - wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, -zasądzenie od Gminy B. na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania. Zdaniem Wojewody zaskarżoną uchwałą Rada nie dokonała zmiany planu "[...]" przyjętego uchwałą nr 19/XXVII/2006 z dnia 21 marca 2006 roku, ale w istocie uchwaliła nowy plan dla przedmiotowego obszaru w brzmieniu określonym w zaskarżonej uchwale z 29 września 2009 roku. Wszelkie opinie i uzgodnienia, analiza skutków finansowych zostały dokonane nie dla całości planu, lecz jedynie dla zmian jakich dokonano w tekście pierwotnym uchwały z dnia 21 marca 2006 roku. Naruszono więc w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie Wojewody nie można ustalić czy uchwalony miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. bowiem, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do rysunku planu nie załączono wyrysu ze "studium" z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu. Nadto, zdaniem skarżącego, przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania "[...]" naruszono szereg przepisów prawa materialnego, w tym m.in. w uchwale określono jednorazową opłatę od wzrostu nieruchomości w sytuacji gdy rada upoważniona jest wyłącznie do określenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Zdaniem skarżącego nawet przy przyjęciu, że Rada określiła stawki opłaty to także uczyniła to z naruszeniem prawa. Brzmienie § 28 nie pozwala bowiem ani na podstawie treści planu, ani rysunku ustalić obszaru dla których obowiązuje przyjęta w nim stawka 30 %, a dla jakich 0%. Niedopuszczalnym jest także różnicowanie stawek w zależności od tego kto jest właścicielem terenu objętego miejscowym planem. Nie jest także dopuszczalne ustanowienie stawki 0 % jako niemieszczące się w granicach wynikających z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1247/05, lex 289297). W tym zakresie Wojewoda wskazał na wyroki sądów administracyjnych uznające, że § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 wymienionej ustawy ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 178/08, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08). W dalszej części skargi wskazano na niezgodność planu z art. 20 cytowanej ustawy, z którego wynika, że część graficzna planu musi odpowiadać ustaleniom zawartym w części tekstowej. Tymczasem zapisy § 23 ust. 2 planu nie odpowiadają rysunkowi planu zgodnie z którym szerokość pasa drogowego wynosi 10 m. Nadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia nie określono w tekście planu w sposób wyraźny parametrów drogi, gdyż jego zapisy nie pozwalają na ustalenie szerokości linii rozgraniczających dróg w terenach leśnych. Użycie słowa "docelowe" wskazuje na możliwość ustalenia w bliżej nieokreślonym czasie szerokości pasa drogowego innego niż wynikająca z postanowień planu. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia na projekcie rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku z projektem tekstu planu miejscowego. Tymczasem na rysunku planu występuje kilka dróg [...] i [...] jednak nieoznaczonych numerami (podobnie jak w tekście planu), co nie pozwala na ustalenie jakich dróg dotyczą poszczególne zapisy planu. Podobnie nie rozróżniono liczbami symboli [...] i [...], co stanowi naruszenie § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Z kolei dla dróg oznaczonych symbolem [...] w ogóle nie określono szerokości pasa drogowego ograniczając się do wskazania szerokości ulic (§ 24). Brak powiązania tekstu planu z jego rysunkiem wynika także ze słowniczka, z treści którego wynika, iż linia zabudowy nieprzekraczalna to "linia jednoznacznie określona w treści uchwały lub wyznaczona w rysunku planu, której projektowany obrys budynku nie może przekroczyć". Użycie spójnika lub wskazuje, iż wprowadzono linie zabudowy, których przebieg wynikać może wyłącznie z tekstu albo wyłącznie z rysunku planu. Za niedopuszczalne należy także uznać szereg regulacji pozwalających na kształtowanie zagospodarowania przestrzennego poza ustaleniami planu miejscowego, co stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści słowniczka wynika, że "przeznaczenie terenu dopuszczalne" to przeznaczenie inne niż podstawowe występujące za zgodą lub na wniosek właściciela gruntu, w dowolnej proporcji z przeznaczeniem podstawowym, uzupełniającym lub jako jedyne, z uwzględnieniem warunków określonych w niniejszej uchwale (§ 4 pkt 20 planu). Z kolei w § ust. 3 pkt 3 przewidziano, że poza liniami rozgraniczającymi mogą być lokowane inne sieci, a w § 17 ust. 5 określając nieprzekraczalną linię zabudowy przewidziano możliwość odstąpienia od obowiązku zachowania tej linii przewidując tolerancję wielkości 0,5m. Z ust. 6 wynika, że w niektórych przypadkach nie określono linii zabudowy na rysunku planu, wskazując ją jedynie w tekście planu. Zgodnie z treścią § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, ustalenia dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej stanowiące element obligatoryjny planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 9 cytowanej ustawy) powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tymczasem w tym zakresie w kwestionowanej uchwale nie poczyniono żadnych ustaleń, przez co naruszono wskazane przepisy 15 ust. 2 pkt 9 ustawy i § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia. Istotnym uchybieniem jest także brak podania do wiadomości publicznej informacji o podjęciu przez Radę Gminy B. zaskarżonej uchwały i możliwości zapoznania się z jej treścią; co stanowi naruszenie art. 43 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Nie poinformowano również o możliwości zapoznania się z uzasadnieniem zawierającym informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu planistycznym oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte po uwagę i w jaki zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa w tym postępowaniu (o którym mowa w art. 55 ust. 3 cytowanej ustawy). Wojewoda wskazał także na szereg powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawowych, w szczególności ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.). W słowniczku zamieszczono m.in. definicję "terenu biologicznie czynnego" która stanowi modyfikację legalnej definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Z kolei w § 16 ust. 9 pkt 1, § 17 ust. 12 pkt 1, § 18 ust. 4, § 20 ust. 6 pkt 1 czy § 21 ust. 1 pkt 1 planu określono dopuszczalną wysokość budynku, wskazując jednocześnie ma sposób jej ustalenia mimo, że kwestię sposobu obliczania wysokości reguluje i to w sposób odmienny § 6 wymienionego powyżej rozporzązenia, a w § 4 pkt 9 w sposób odmienny niż wynika to z rozporządzenia zdefiniowano pojęcie "linie rozgraniczające ściśle określone". W planie wprowadzono również warunkowe i alternatywne zagospodarowanie terenu § 12 ust. 3 czy § 23 ust. 4, co stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad jasności i przejrzystości prawa oraz zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji). Powołując się na powyżej wskazane przesłanki, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy powodują nieważność uchwały rady gminy, Wojewoda podał, że przedmiotowa uchwała nie została opublikowana, a biorąc pod uwagę jej daleko idące skutki prawne wniósł o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2010 roku sygn. akt II SA/Gl 630/10 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie. Na wstępie Rada stwierdziła, że brak publikacji spornej uchwały wobec niestwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę, stanowi naruszenie art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.). Następnie stwierdzono, że zarzuty skargi dzielą się na dwie grupy i dotyczą - procedury planistycznej i dokumentowania prac planistycznych - niezgodności z prawem sformułowań ustawy. Wywiedziono, że analiza procesu planistycznego, prowadzi do wniosku, iż w rzeczywistości nastąpiła zmiana planu, a nie uchwalenie nowego. Zmiany w stosunku do uchwały nr 19/XXVII/2006 z 21 marca 2006 roku są stosunkowo niewielkie. Dodano, że w istocie chodzi o pominięcie jednego etapu procedury – zamiast uchwały o zmianach w planie, a następnie po wejściu tej uchwały w życie opublikowania tekstu i rysunku, Rada uchwaliła od razu jednolitą postać planu po zmianach (prawomocność takiej procedury została potwierdzona, w jej ocenie, wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2007r. – sygn. akt II SA/Gl 213/07 i z dnia 20 lutego 2008 r. – sygn. akt II SA/Gl 1014/07). Niezasadny jest zarzut ograniczenia uzgodnień, opinii, analiz, prognoz jedynie co do wprowadzonych zmian. Niezależnie bowiem od tego czy wprowadzony jest nowy plan czy zmiana planu, istniejący nowy stan porównuje się ze stanem wyjściowym – to jest ustaleniami dotychczas obowiązującego planu. Uzgodnienia, opinie, analizy mogą dotyczyć jedynie wprowadzonych zmian. Ponadto, nie jest słuszny zarzut dotyczący braku możliwości ustalenia zgodności zapisów planu ze "Studium". Powołane rozporządzenie odnosi się do projektu planu, a nie uchwały końcowej. Natomiast projekt planu zawierał wyrys ze studium, którego zgodność z prawem Wojewoda wcześniej opiniował oraz z projektem planu przedstawionym do uzgodnienia, zawierającym przedmiotowy wyrys. Zarzut o braku podania do publicznej wiadomości informacji o podjęciu zaskarżonej uchwały oraz o podsumowaniu (art. 55 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku ...) jest w ocenie Rady bezprzedmiotowy ponieważ obowiązek ten dotyczy innej procedury. Odnośnie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem sformułowań spornej uchwały, organ uznał, że ustosunkowanie się do nich byłoby bezprzedmiotowe, gdyż wszystkie kwestionowane zapisy – tak w tekście uchwały, jak i rysunku planu, są zapisami przeniesionymi bez zmian z planu obowiązującego, opublikowanego w roku 2006 bez zastrzeżeń co do ich zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Zaskarżona uchwała, jak to wynika z odpowiedzi na skargę, stanowi tekst jednolity dokonanych przez Radę zmian w uchwale nr 19/XVII/2006 z dnia 21 marca 2006 roku, oraz ustaleń planu objętego tą ostatnią uchwałą, które nie podlegały zmianie. Inaczej mówiąc Rada nie przyjęła uchwały o wprowadzeniu zmian w planie, a w związku z tym nigdy nie została ona opublikowana i nie weszła w życie, lecz Rada uchwaliła od razu jednolitą postać planu po zmianach. Na wstępie odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że wojewoda, występujący ze skargą do sądu, realizuje swoje uprawnienia nadzorcze i nie jest przy tym ograniczony żadnym terminem, nie ma też obowiązku poprzedzenia skargi składanej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa skierowanym do organu, który wydał zaskarżony akt (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego, sygn. akt OSK 1575/04). Skutku nie może odnieść także zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłoszeniu aktów normatywnych (t. jedn. Dz.U. z 2007 roku, Nr 68, poz. 449 ze zm.) przez niedokonanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały z tego powodu, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Gminy B. z dnia 29 września 2009 roku, a zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzeka w granicach danej sprawy, w których to granicach nie mieści się akt ogłoszenia aktu normatywnego, o którym mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przystępując do szczegółowych rozważań należy wskazać, że zaskarżona uchwała z dnia 29 września 2009 roku, została podjęta w procedurze rozpoczętej uchwałą nr 53/XX/2008 Rady Gminy w B. z dnia [...] roku w przedmiocie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren sołectwa [...] w Gminie B., w granicach określonych w załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały ( § 1 ). W procedurze zmiany miejscowego planu stosuje się identyczny tryb jak w przypadku uchwalania planu miejscowego (art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podobnie bowiem jak ma to miejsce w przypadku innych aktów prawnych, wprowadzenie odmiennych od dotychczas obowiązujących postanowień stanowiącej prawo miejscowe uchwały w sprawie planu miejscowego może wymagać, w zależności od zakresu zamierzonych zmian oraz intencji organu uchwałodawczego – albo uchylanie dotychczasowego aktu i wprowadzenie w jego miejsce nowego, albo też ograniczyć się jedynie, bez naruszenia bytu uchwały dotychczasowej, do jej nowelizacji poprzez zmianę treści, uchylenie lub dodanie poszczególnych jej postanowień. Z tytułu zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" i powołanych w jej części wstępnej przepisów – art. 20 i 27 ustawy – wynika, że Rada zdecydowała o zmianie treści uchwały z dnia 21 marca 2006 roku (uchwały nr 19/XXII/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"). W tym miejscu należy przypomnieć, iż na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 roku o Radzie Ministrów (t. jedn. Dz.U. z 1999 r., Nr 82, poz. 929 ze zm.) Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002 roku ustalił "Zasady techniki prawodawczej" stanowiące załącznik do tego rozporządzenia. W załączniku tym Dział VII, poświęcony projektom aktów prawa miejscowego, wskazuje w § 143, że do aktów tych stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w innych działach załącznika, w tym w dziale II zatytułowanym "Zmiana (nowelizacja) ustawy". Treść § 82 w tym Dziale określa na czym polega zmiana (nowelizacja) ustawy, a mianowicie na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów. Odnosząc się do treści aktu zmieniającego (nowelizującego), § 93 ust. 1 załącznika wskazuje z kolei, iż ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienionej, a w razie potrzeby także przepisy przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację. W trybie wyjątkowym, stanowiącym odstępstwo od zasady nowelizacji aktu bez potrzeby uchwalania go ponownie w całości, przepis § 84 wskazuje, że jeżeli zmiany wprowadzone w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy. Powyższe reguły znalazły potwierdzenie w już powołanym art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalony. Zaskarżona uchwała mimo, że została przez podejmującą ją Radę Gminy B. określona jako uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", mimo powołanej podstawy prawnej (art. 27 ustawy) nie jest – w świetle przytoczonych powyżej regulacji – uchwałą o zmianie. Ten wniosek potwierdziła zresztą sama Rada w odpowiedzi na skargę podając, że uchwała ta jest tekstem jednolitym uchwały zmienianej i zmieniającej. Należy więc podzielić stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała w istocie stanowi nowy plan "[...]" w brzmieniu określonym w tej uchwale. Uchwała ta jednak, abstrahując od jej tytułu i podstawy prawnej, wydana została z istotnym naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z dokumentacji planistycznej wszelkie opinie i uzgodnienia w toku procedury poprzedzającej jej podjęcie dotyczą nie całości planu, lecz jedynie zmian dokonanych w pierwotnym tekście uchwały, czyli uchwale Nr 19/XXVII/2006 z dnia 21 marca 2006 roku. Oznacza to istotnie naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Oceny tej nie może zmienić stanowisko Rady Gminy B., która w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że kontrolowana uchwała nie uchwala nowego planu "[...]", ale uchwala od razu jednolitą postać planu po zmianach. W istocie bowiem został pominięty jeden etap prowadzonego postępowania planistycznego, zamiast przyjęcia uchwały o wprowadzeniu zmian w planie z 2006 roku, jej opublikowaniu i wejściu w życie, Rada uchwaliła od razu tekst jednolity planu miejscowego "[...]". W sytuacji przedstawionej przez Radę, a więc przy przyjęciu, że zaskarżona uchwała stanowi tekst jednolity powstały z uchwały zmienionej z 21 marca 2006 roku i zmian (nowelizacji) wynikających z procedury planistycznej poprzedzającej jej podjęcie, należy stwierdzić, że taka uchwała byłaby także nieważna z uwagi na brak podstawy prawnej do jej podjęcia. W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 16 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych, który stanowi, że jeżeli liczba zmian w ustawie jest znaczna lub gdy ustawa była wielokrotnie uprzednio nowelizowana i posługiwanie się tekstem ustawy może być istotnie utrudnione, Marszałek sejmu ogłasza tekst jednolity ustawy. Z kolei zgodnie z ust. 3 tego artykułu, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do ogłoszenia tekstów jednolitych aktów normatywnych innych niż ustawa. Teksty jednolite tych aktów ogłasza, a nie uchwala, organ właściwy do wydania aktów normatywnego – czyli w tym przypadku Rada Gminy B. Oznacza to, że Rada Gminy B. mogła jedynie podjąć uchwałę w przedmiocie ogłoszenia tekstu jednolitego przedmiotowego planu, ale dopiero w sytuacji podjęcia i wejścia w życie uchwały w przedmiocie częściowej zmiany planu miejscowego "[...]". Dopiero bowiem po dokonaniu tej zmiany powstała możliwość publikacji jednolitego tekstu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania "[...]", uwzględniającego zmiany wynikające z uchwały o zmianie planu, która weszła. To, że uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, do której mają zastosowanie przepisy ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych wynika wprost z art. 13 pkt 2 tej ustawy. Zasady sporządzania tekstów jednolitych aktów normatywnych zostały szczegółowo określone w § 98 i następnych załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a zgodnie z § 110 tych zasad przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego. W związku ze stwierdzonym wyżej faktem, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu jej wprowadzania, a w związku z tym, w ocenie Sądu, jest ona nieważna w całości, co stwierdzono na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji Sąd jest zwolniony z oceny pozostałych, szczegółowych zarzutów skargi. Ocena ta bowiem nie miałaby żadnego wpływu na byt prawny kontrolowanej uchwały. Dlatego jedynie Sąd pragnie zwrócić organowi uchwałodawczemu uwagę, że samodzielność organów samorządowych nie jest samodzielnością absolutną. Granice tej samodzielności określają przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy z zakresu prawa ustrojowego, w tym w szczególności przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z uznawania przez sądy administracyjne wymogu działania nie tylko w granicach, ale także na podstawie prawa wywodzi się formułowana i utrwalona teza, że do działań samorządu terytorialnego jako podmiotu władzy publicznej nie ma zastosowania wywodzona z idei demokratycznego państwa prawnego zasada, że dozwolone jest wszystko, co nie jest zabronione ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113). Przenoszenie tej zasady na płaszczyznę działania samorządu terytorialnego – zdaniem Sądu – byłoby przekroczeniem samodzielności organów samorządu wyznaczonej prawem. Wszelkie działania, władcze muszą bowiem mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową, przede wszystkim w przepisach prawa materialnego. To, że samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie oznacza, że może działać bez podstawy prawnej lub poza granicami prawa. Odwołując się do dorobku orzecznictwa administracyjnego można przykładowo wskazać, że do podstawowych błędów prawnych popełnianych przez organy stanowiące samorządu terytorialnego przy stanowieniu prawa należy zaliczyć: podejmowanie aktów prawa miejscowego bez odpowiedniej podstawy prawnej, wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego, regulowanie aktami prawa miejscowego spraw już uregulowanych ustawowo. Wielokrotnie też wskazywano w orzecznictwie między innymi na niedopuszczalność powtarzania w aktach prawa miejscowego regulacji ustawowych, przenoszenia kompetencji prawodawczych organów stanowiących na inne organy, czy wreszcie niedopuszczalności "korygowania" i "dopasowywania" przepisów ustawowych. Orzekając o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego, który jednak nie wszedł w życie, bowiem nie został ogłoszony (art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania tej uchwały do uprawomocnienia się wyroku.