II SA/Gl 632/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że niepodległa ona wykonaniu w całości. Rada Gminy Baronów w dniu 29 września 2009 roku podjęła uchwałę nr 51/XXXII/2009 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy wskazała art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., dalej zwanej u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z zm., dalej zwanej u.s.g. ) i oraz uchwałę Rady Gminy Boronów nr 55/XX/2008 z dnia 24 czerwca 2008 roku. Wojewoda [...] działając w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł skargę na tę uchwałę domagając się stwierdzenie jej nieważności w całości oraz wstrzymanie jej wykonania, a także zasądzenie od Gminy Boronów kosztów postępowania. Uzasadniając skargę organ nadzoru wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy nie dokonała zmiany planu "[...]" przyjętego jej wcześniejszą uchwałą z dnia 21 marca 2006 roku, Nr 16/XXVII/2006, ale uchwaliła nowy plan dla przedmiotowego obszaru w brzmieniu określonym w zaskarżonej uchwale. Uchwała ta zapadła jednak z naruszeniem obowiązującej procedury, bowiem wszelkie opinie i uzgodnienia oraz analiza skutków finansowych zostały dokonane nie dla całości planu, lecz jedynie dla zmian, jakich dokonano w tekście pierwotnym uchwały z dnia 21 marca 2006 roku. Tym samym w sposób istotny naruszony został tryb sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. W dalszej części uzasadnienia skargi Wojewoda [...] przedstawił również szereg innych argumentów wskazujących, w jego ocenie, że zaskarżony akt prawa miejscowego podjęto z naruszeniem również innych istotnych zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Zdaniem organu nadzoru nie można było w szczególności stwierdzić zgodności uchwalonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Boronów, bowiem do rysunku planu nie załączono wyrysu ze "studium" z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu. W ocenie skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" zamiast stawek procentowych jednorazowej opłaty ustalanych od wzrostu wartości nieruchomości określona została jednorazowa opłata, przez co Rada naruszyła kompetencje wójta gminy określone w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Gdyby jednak przyjąć, że Rada uchwaliła jednak w istocie stawki procentowe jednorazowej opłaty to uczyniła to w sposób sprzeczny z przepisami prawa. W § 26 uchwały przyjęto bowiem, "dla terenów zachowujących podstawowe przeznaczenie ustalone w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Boronów, który przestał obowiązywać z dniem [...]r. oraz dla terenów komunalnych" opłatę w wysokości 0%, a "dla pozostałych terenów – 30%". Z tekstu planu, ani z jego rysunku nie wynika jednak w sposób jednoznaczny dla jakich obszarów przyjęto stawkę 30 %, a dla jakich 0%, co narusza zasady wynikające z art. 2 Konstytucji R.P. Niedopuszczalne było także zróżnicowanie wysokości stawek opłaty w zależności od tego kto jest właścicielem terenu, gdyż zróżnicowanie stawek opłaty planistycznej może być uzależnione wyłącznie od przeznaczenia terenu lub zasad jego zagospodarowania. Zdaniem organu nadzoru nie było również dopuszczalne ustanowienie stawki 0 % jako niemieszczące się w granicach wynikających z art. 36 ust. 4 ustawy. W tym zakresie Wojewoda wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1247/05, [w:] LEX Nr 289297, wskazujący, że § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587 dalej zwanego - rozporządzeniem), w którym określono stawki procentowe opłaty od 0% do 30 %, wydany został z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy. Zdaniem Wojewody część graficzna planu nie odpowiada ustaleniom zawartym w części tekstowej, przez co został naruszony art. 20 u.p.z.p. W szczególności zapisy zamieszczone w § 16 ust 2 i § 17 ust. 2 planu, w którym określono szerokość "docelowego" pasa dróg [...] i [...] nie odpowiada szerokości tego pasa na rysunku planu. Użycie słowa "docelowe" w tekście planu wskazuje też na możliwość ustalenia w bliżej nieokreślonym czasie innej szerokości pasa drogowego niż wynikającej z postanowień planu. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia nie określono też w tekście planu w sposób wyraźny parametrów dróg, gdyż w § 15 ust. 2, § 16 ust. 2 i § 17 ust. 2 planu posłużono się zwrotem "na terenach leśnych zgodnie ze stanem istniejącym", który to zwrot nie pozwala na ustalenie szerokości linii rozgraniczających dróg na terenach leśnych. Rysunek planu nie spełnia także wymogów wynikających z § 8 ust. 2 rozporządzenia nakazującego stosowanie nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu. Tymczasem na rysunku planu występuje kilka dróg [...] i [...], które nie zostały oznaczone numerami, przy czym zarzut ten odnosi się także do tekstu planu. Numerami nie zostały też oznaczone w planie tereny [...] i [...], co narusza § 4 pkt 1 rozporządzenia. Na brak powiązania tekstu z rysunkiem planu wskazuje także – zdaniem Wojewody – słowniczek planu. W § 3 pkt. 12 uchwały stwierdzono bowiem, że nieprzekraczalna linia zabudowy to "linia jednoznacznie określona w treści uchwały lub na rysunku planu, której obrys projektowanego budynku nie może przekroczyć żadną częścią". Zdaniem organu nadzoru Rada dopuściła także możliwość kształtowania przestrzeni dla terenu objętego planem poza jego ustaleniami, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Ze słowniczka uchwały wynika bowiem, że "przeznaczenie terenu dopuszczalne to przeznaczenie inne niż podstawowe występujące za zgodą lub na wniosek właściciela gruntu, w dowolnej proporcji z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym z uwzględnieniem warunków określonych w niniejszej uchwale" ( § 3 pkt 21planu). W § 8 ust. 3 pkt 3 planu przewidziano też możliwość lokalizacji sieci poza liniami rozgraniczającymi ulic "jeżeli można się spodziewać, że koszt ich realizacji pasie drogowym będzie znacząco niższy niż poza nim". W § 21 ust. 5 i ust. 6 , w § 22 ust. 4 i w § 23 ust. 3 określając nieprzekraczalną linię zabudowy przewidziano możliwość odstąpienia od niej z tolerancją do 0,5m. Ponadto z w § 21 ust. 6 planu wskazano, że na rysunku planu w niektórych przypadkach nie określono linii zabudowy wskazując na nią jedynie w tekście planu. Rozdzielenie na rysunku planu części terenów liniami orientacyjnymi, które podlegać będą uściśleniu w procesie inwestycyjnym, a więc poza ustaleniami planu, narusza także przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru wskazał ponadto, że w planie nie określono żadnych wskaźników dotyczących miejsc parkingowych, czym naruszono art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia. Nie podano także do wiadomości publicznej informacji o podjęciu przez Radę Gminy Boronów zaskarżonej uchwały i informacji o możliwości zapoznania się z jej uzasadnieniem, co narusza art. 43 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199, poz. 1227 z zm.). Tekst planu zawiera wreszcie szereg powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawowych, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane( Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Dotyczy to w szczególności zapisów § 9 planu. Zamieszczona zaś w słowniczku definicja terenu biologicznie czynnego ( § 3 pkt 22) modyfikuje definicje tego terminu zamieszczoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) odmiennie także niż w tym rozporządzeniu określono dopuszczalną wysokość budynków ( § 21 ust. 16, § 22 ust. 9, § 23 ust. 6i § 23 a). W § 3 pkt 9 planu (w skardze błędnie określono go jako § 4 pkt 9) odmiennie także niż w rozporządzeniu określono linie rozgraniczające. Wojewoda wskazał ponadto, że w § 3 pkt 29 planu jest mowa o obiektach handlowych o powierzchni pow. 2000 m², bez wskazania czy ma to być powierzchnia całkowita, czy użytkowa. Mając na uwadze zaistnienie w sprawie szeregu przesłanek uzasadniających unieważnienia zaskarżonej uchwały oraz daleko idące skutki prawne, jakie mogłoby wywołać jej wprowadzenie do obrotu prawnego Wojewoda wniósł także o wstrzymanie jej wykonania podając, że nie została ona dotychczas opublikowana. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2010 roku sygn. II SA/GL 632/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Boronów wniosła o jej oddalenie. Na wstępie Rada zarzuciła naruszenie przez Wojewodę art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449 z zm.) w związku z nieopublikowaniem zaskarżonej uchwały mimo, że organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi Rada wskazała, że analiza procesu planistycznego, prowadzi do wniosku, iż w rzeczywistości nastąpiła zmiana planu, a nie uchwalenie nowego. Zmiany w stosunku do uchwały nr 18/XXVII/2006 z 21 marca 2006 roku są stosunkowo niewielkie. W istocie pominięty został jeden etap procedury – zamiast uchwały o zmianach w planie, a następnie po wejściu w życie tej uchwały opublikowania tekstu zmienionego planu i rysunku Rada uchwaliła od razu jednolitą postać planu po zmianach (prawomocność takiej procedury została potwierdzona wyrokami II SA/GL 213/07 i II SA/GL 1014/07). O tym, ze jest to w istocie zmieniony, a nie nowy plan świadczy – zdaniem Rady – zachowana numeracja paragrafów i pozostałych jednostek legislacyjnych. W ocenie organu stanowiącego Gminy nie jest zasadny zarzut ograniczenia uzgodnień, opinii, analiz i prognoz jedynie do wprowadzonych zmian. Niezależnie bowiem od tego czy wprowadzony jest nowy plan czy zmiana planu istniejący nowy stan porównuje się ze stanem wyjściowym – to jest ustaleniami dotychczas obowiązującego planu. Uzgodnienia, opinie, analizy mogą dotyczyć zatem jedynie wprowadzonych zmian. Niesłuszny jest także zarzut dotyczący braku możliwości ustalenia zgodności zapisów planu ze "Studium". Powołane rozporządzenie odnosi się do projektu planu, a nie do uchwały końcowej. Natomiast projekt planu zawierał wyrys ze studium, którego zgodność z prawem Wojewoda wcześniej opiniował. Zarzut o braku podania do publicznej wiadomości informacji o podjęciu zaskarżonej uchwały jest natomiast w ocenie Rady bezprzedmiotowy, ponieważ obowiązek ten dotyczy innej procedury. Bezprzedmiotowe jej zdaniem są także inne zarzuty dotyczące niezgodności z prawem sformułowań spornej uchwały, gdyż wszystkie kwestionowane zapisy – tak w tekście uchwały, jak i rysunku planu - są zapisami przeniesionymi bez zmian z planu obowiązującego, opublikowanego w roku 2006 bez zastrzeżeń, co do jego zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zaskarżona uchwała, jak to wynika z odpowiedzi na skargę, stanowi tekst jednolity dokonanych przez Radę zmian w uchwale nr 18/XVII/2006 z dnia 21 marca 2006 roku oraz ustaleń planu objętego tą ostatnią uchwałą, które nie podlegały zmianie. Inaczej mówiąc Rada nie przyjęła uchwały o wprowadzeniu zmian w planie, a w związku z tym nigdy nie została ona opublikowana i nie weszła w życie, w miejsce zaś tego Rada uchwaliła od razu jednolitą postać planu po zmianach. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu należy stwierdzić, że wojewoda, występując z przedmiotową skargą do sądu, realizuje swoje uprawnienia nadzorcze i nie jest przy tym ograniczony żadnym terminem, nie ma też obowiązku poprzedzenia skargi składanej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa skierowanym do organu, który wydał zaskarżony akt ( por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005 r. OSK 1575/04, [w:] OwSS 2005/3/70). Odnosząc się do zarzutu skierowanego pod adresem organu nadzoru w odpowiedzi na skargę, który dotyczył naruszenia przez Wojewodę Śląskiego art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłoszeniu aktów normatywnych ( Dz. U. z 2007 roku, nr 68, poz. 449 z zm.) wskazać trzeba na unormowanie wynikające z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm. - dalej zwanej p.p.s.a.). Zgodnie z nim sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. W granicach sprawy wyznaczonych wniesioną skargą Wojewody [...] nie mieści się natomiast kwestia publikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego, stąd nie mogła stanowić ona przedmiotu sądowej kontroli. Rozważając podstawowy zarzut skargi należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała z dnia 29 września 2009 roku, została podjęta w toku procedury rozpoczętej uchwałą nr 54/XX/2008 Rady Gminy w Boronowie z dnia [...]roku w przedmiocie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren sołectwa [...] w Gminie Boronów w granicach określonych na załączniku graficznym stanowiącym integralną część tej uchwały ( § 1 ). Wskazać jednocześnie trzeba, że w procedurze zmiany planu miejscowego obowiązuje tryb obowiązujący przy uchwalaniu planu miejscowego (art. 27 u.p.z.p.) Tak jak to ma miejsce w przypadku innych aktów prawnych, wprowadzenie odmiennych od dotychczas obowiązujących przepisów w akcie prawa miejscowego może wymagać, w zależności od zakresu zamierzonych zmian oraz intencji organu uchwałodawczego – albo uchylenia dotychczasowego aktu i wprowadzenie w jego miejsce nowego, albo też może ograniczyć się jedynie, bez naruszenia bytu uchwały dotychczasowej, do jej nowelizacji poprzez zmianę jej treści polegającą na dodaniu do niej nowych postanowień, uchylenie części dotychczasowych postanowień, bądź też poprzez nadanie nowego brzmienia dotychczasowym postanowieniom. Stanowisko to znajduje oparcie w przepisach zamieszczonych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z § 143 tego załącznika do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w innych jego działach, w tym w dziale II zatytułowanym "Zmiana (nowelizacja ) ustawy". Zaś w § 82 załącznika wskazano, że zmiana (nowelizacja) ustawy polega na: uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów. Stosownie do § 93 ust. 1 załącznika ustawa zmieniająca może zawierać natomiast jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienionej, a w razie potrzeby także przepisy przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację. Zgodnie wreszcie z § 84 omawianego załącznika, jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy. Powyższych wymogów prawidłowej legislacji nie spełnia zaskarżona uchwała Rady Gminy Boronów w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" . Przywołany tytuł tej uchwały i powołane w jej podstawie prawnej przepisy art. 20 i 27 u.p.z.p. wskazują bowiem, że Rada zdecydowała o zmianie treści uchwały z dnia 21 marca 2006 roku , Nr 16/XXVII/2006, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Tymczasem zaskarżony w trybie nadzoru akt mimo, że został przez Radę Gminy Boronów określony jako uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" i mimo powołanej podstawy prawnej ( art. 27 ustawy ) nie jest – w świetle przytoczonych wyżej regulacji – uchwałą o zmianie tego aktu. Okoliczność tę potwierdziła zresztą sama Rada w odpowiedzi na skargę podając, że uchwała ta jest tekstem jednolitym uchwały zmienianej i zmieniającej. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała wbrew jej nazwie stanowi w istocie nowy plan dla sołectwa "[...]" w brzmieniu przyjętym tą uchwałą, a skoro tak to należy stwierdzić jej podjęcie z istotnym naruszeniem prawa. Z dokumentacji planistycznej wynika bowiem, że wszelkie opinie i uzgodnienia w toku procedury poprzedzającej jej podjęcie dotyczyły nie całości planu, lecz jedynie zmian dokonanych w pierwotnym tekście uchwały nr 16/XXVII/2006 z dnia 21 marca 2006 roku. Doszło więc do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały. Oceny tej nie może zmienić stanowisko Rady Gminy Boronów, która w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że kontrolowaną uchwałą nie przyjęła nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", ale uchwaliła od razu jednolitą postać planu po zmianach. Akceptacja takiego poglądu pozostaje jednak w sprzeczności z zasadami sporządzania tekstów jednolitych ustaw szczegółowo określonych w dziale III załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które mają na mocy § 110 tego załącznika odpowiednie zastosowanie także do tekstów jednolitych aktów prawa miejscowego. W świetle tych uregulowań należałoby bowiem stwierdzić, że Rada Gminy Boronów w toku uchwalania jednolitego tekstu aktu prawa miejscowego pominęła konieczny etapu postępowania. Przed uchwaleniem tekstu jednolitego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" Rada winna bowiem przyjąć uchwałę o wprowadzeniu zmian w planie z 2006 roku, a dopiero po jej opublikowaniu i wejściu w życie, mogła podjąć uchwałę w sprawie tekstu jednolitego planu miejscowego "[...]". Tym samym przyjmując, że zaskarżona uchwała stanowi tekst jednolity powstały z uchwały zmienionej z [...] roku i zmian wynikających z przeprowadzonej procedury planistycznej poprzedzającej jej podjęcie należałoby stwierdzić jej nieważność z uwagi na brak podstawy prawnej do jej podjęcia. W związku z tym, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania określonego w z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić jej nieważność w całości. Wobec takiego rozstrzygnięcia Sąd jest zwolniony z oceny pozostałych, szczegółowych zarzutów skargi. Ocena taka nie miałaby, bowiem żadnego wpływu na byt prawny kontrolowanej uchwały. W tym kontekście wskazać jedynie trzeba, że część szczegółowych zarzutów podniesionych w skardze dotyczy uchwały zmieniającej uchwałę Rady Gminy Boronów z dnia 21 marca 2006 r., Nr 16/XXVII/2006, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", która to uchwała - jak wykazano wyżej – nie została dotychczas podjęta przez Radę Gminy Boronów. Pozostałe szczegółowe zarzuty skargi odnieść natomiast należy – na co słusznie zwróciła uwagę Rada Gminy Boronów – do zapisów obowiązującego aktu prawa miejscowego, a to uchwały z dnia 21 marca 2006r., Nr 16/XXVII/2006, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały należało na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzec o wstrzymaniu jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku. Kontrolowana uchwała mimo, że stanowiła akt prawa miejscowego nie weszła bowiem w życie, gdyż nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.